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21 de Junho de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
QUARTA TURMA
Julgamento
28 de Outubro de 2020
Relator
RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
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Inteiro Teor

Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5018833-11.2019.4.04.7002/PR

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta contra sentença proferida nos autos de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO, em que foi julgado procedente o pedido formulado na inicial, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para declarar, de forma incidental, a inconstitucionalidade do art. , II, 'a' e 'b' e art. , ambos do Decreto nº. 9.725/2019, por violação aos princípios da reserva legal e da autonomia universitária, confrontando diretamente os artigos 48, X e 84, VI, 'b' da Constituição Federal, tornando ditos artigos sem efeito em relação à Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA.

Assevera a União que o Decreto nº 9.725, de 12/03/2019, não fere a autonomia universitária nem o princípio da reserva legal, não havendo óbice à extinção de cargos vagos no âmbito do Poder Executivo Federal. Alega que o ato normativo foi editado como parte de um conjunto de ações de reforma do Estado que objetiva a simplificação administrativa, a desburocratização, a readequação da força de trabalho no Poder Executivo Federal e o enxugamento de níveis hierárquicos de diversos órgãos e entidades. Afirma que o Decreto não causa prejuízo ao regular funcionamento das Instituições e não compromete a prestação de serviços públicos, tendo sido priorizados, na seleção de cargos em comissão, funções de confiança e gratificações, aqueles que estivessem vagos e fossem de exígua demanda, baixa remuneração ou exclusivos de servidores efetivos de nível auxiliar, para os quais o Poder Executivo Federal já não realiza mais concursos públicos, caracterizando como quadro em extinção. Aduz, ainda, que as funções a serem extintas são ocupadas por servidores públicos efetivos, que não perderão seu cargo efetivo, e que estas funções de confiança (níveis 4 a 9) possuem menor valor remuneratório existente nas instituições de ensino, com valores que variam de R$ 61,67 a R$ 270,83 mensais, sendo, predominantemente, ocupadas para exercício de funções acessórias, ligadas às áreas não finalísticas, nos menores escalões hierárquicos. Ressalta que nenhum cargo efetivo foi extinto e que os cargos em comissão e as funções de confiança são de livre nomeação e exoneração, inexistindo violação ao princípio da reserva legal, por não se estar tratando de cargos efetivos. Refere que o Decreto determina a exoneração de cargos em datas sucessivas em assim sendo, também não se estará a falar de cargos ocupados. Estarão vagos quando da extinção. Por fim, conclui que que não há qualquer violação à lei ou à Constituição, ressaltando: 1) que a extinção de cargos faz parte de um plano maior de reestruturação da Administração; 2) que a maioria dos cargos extintos estavam vagos, pertenciam às atividades meio, sem prejuízo da atividade fim; 3) que o maior número de cortes ocorreu nesta área porque as instituições de ensino possuíam cerca de 47% destes cargos; 4) que as referidas instituições integram a Administração Indireta, em seus efeitos de gestão e orçamento; 5) que a autonomia universitária resta plenamente preservada porque a extinção não impacta o exercício da atividade fim; 6) não há interferência na questão didático-pedagógica; 7) não há interferência administrativa e de gestão financeira, podendo a instituição trabalhar regularmente com os recursos previstos, gerindo-os dentro dos limites constitucionais e legais. Desta maneira, não havendo qualquer mácula no Decreto, merecem ser julgados improcedentes os pedidos e revertida a concessão de tutela de urgência.

Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte, opinando o MPF pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Da alegada inadequação da Via Eleita

Alega-se no apelo que o pedido mediato da parte autora é a declaração de inconstitucionalidade do Decreto impugnado, o que não seria possível através da presente ação civil pública, já que deveria ser buscada através de ações de controle concentrado, perante o Supremo Tribunal Federal, sobretudo diante do efeito "erga omnes" atribuído à sentença em ação civil pública.

Diferente do que se sustenta, uma eventual procedência da demanda não acarretará a declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 9.725/2019, haja vista que o pedido principal se limita ao reconhecimento da inconstitucionalidade (incidenter tantum) e ilegalidade da referida norma somente como causa de decidir, para suspender em definitivo os efeitos dos artigos e 3º, determinando-se, em consequência, que a União se abstenha de aplicá-los em relação às Universidades e Institutos Federais indicados, bem como para que a ré, em definitivo, não considere exonerados e dispensados os ocupantes dos cargos em comissão e funções de confiança descritos no Decreto nº 9.725/2019, nem considere extintos os referidos cargos em comissão e funções de confiança, sendo a declaração de inconstitucionalidade tão somente causa de pedir da demanda.

Com efeito, assim como ocorre nas ações populares e mandados de segurança, nada impede que a inconstitucionalidade de um ato normativo seja requerida em sede de ação civil pública coletiva como causa de pedir - mera questão prejudicial, indispensável à resolução do conflito principal.

Nesse sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal:

Ação Civil Pública e Controle Difuso (Transcrições) RCL 1.733-SP (medida liminar) RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO PREJUDICIAL. POSSIBILIDADE. INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. STF - Rcl. 1.733-SP, Min. Celso de Melo, DJ, 1.º.12.2000 - Inf. 212/STF.

A propósito, ensina o Ministro Barroso: "(...) em ação civil pública ou ação coletiva é perfeitamente possível exercer o controle incidental de constitucionalidade, certo que em tal hipótese a validade ou invalidade da norma figura como causa de pedir e não como pedido. É indiferente, para tal fim, a natureza do direito tutelado - se individual homogêneo, difuso, coletivo -, bastando que o juízo de constitucionalidade constitua antecedente lógico e necessário da decisão de mérito" (O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 4ª Edição. Editora Renovar. 2000. p. 241/242).

Sendo assim, não se verifica usurpação de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal (STF), já que a declaração de inconstitucionalidade do ato normativo que embasou a extinção dos cargos em questão constitui causa de pedir desta demanda (mero incidente ou questão prejudicial) e não pedido principal.

Observo que não se desconhece que em situação apenas aparentemente similar esta Turma, como referido pela União, reconheceu a inviabilidade do manejo da ação civil pública:

ADMINISTRATIVO. ACÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGALIDADE DO DECRETO 9.794/2019. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO IMPROVIDA.

(APELAÇÃO CÍVEL Nº 5037506-49.2019.4.04.7100/RS. 4ª T TRF4. Rel. Des. Federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior. 20.05.2020)

Ocorre que na referida ação civil pública, proposta pelo Ministério Público Federal, o objeto era diverso, como se percebe dos pedidos formulados na inicial:

(e.1) não submeter as nomeações e exonerações de quaisquer cargos das Universidades Federais e Institutos Federais (dirigentes, pró-reitores e quaisquer cargos comissionados), ao Sistema Integrado de Nomeações e Consultas, e em especial da “verificação de vida pregressa”;

(e.2) não submeter à Secretaria de Governo da Presidência da República a:

(i) avaliação das indicações de dirigentes máximos de instituição federal de ensino superior, ou demais cargos das instituições federais de ensino superior;

(ii) a decisão pela conveniência e oportunidade administrativa quanto à liberação ou não das indicações submetidas à sua avaliação;

(e.3) afastar a possibilidade prevista no Decreto nº9.7944, de 14 de maio de 2019, não permitindo que o Presidente da República, diretamente ou por autoridade delegada, nomeie e exonere quaisquer cargos das Universidades Federais e Institutos Federais, com exceção da nomeação para os cargos de Reitores, mantendo-se, para estes, os exatos procedimentos previstos na Lei nº5.5400/68, art.166 (redação pela Lei nº 9.192, de 1995), e Lei nº11.8922/2008 (art. 12 e 13).

Nesta demanda não se discutem critérios genéricos para nomeações e exonerações, mas sim a extinção de cargos em comissão e funções de confiança, inclusive ocupados, com a produção de efeitos em relação a situações concretas.

O precedente referido trata, como visto, de situação diversa.

Cabe o registro que a existência da ADI 6186, a despeito do potencial que ela apresenta para influenciar no destino do presente processo, não acarreta reconhecimento de sua inviabilidade sob o aspecto processual.

Com efeito, na referida ADI não foi proferida qualquer decisão, mesmo em caráter provisório, apreciando a matéria de fundo. Muito menos foi determinada a extinção ou suspensão de ações que veiculem pretensão de controle difuso do ato que é objeto da ação direta. Ademais, a existência de demanda discutindo a constitucionalidade do ato em controle concentrado não obsta a propositura de ações individuais discutindo seus efeitos concretos, ainda que para isso seja necessária a apreciação, incidenter tantum, da respectiva validade frente à ordem constitucional.

Portanto, afasto a preliminar de inadequação da via eleita.

Da Matéria de Fundo

A sentença, da lavra do Juiz Sérgio Luis Ruivo Marques, assim solucionou a controvérsia (EVENTO 55):

2. Fundamentação

A propósito da matéria em discussão no feito, reporto-me à decisão proferida por esse Juízo em sede de liminar, na forma que segue (evento 16):

.......

3. Tutela de urgência

Acerca da tutela provisória, o Código de Processo Civil assim dispõe:

Art. 294. A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência.

Parágrafo único. A tutela provisória de urgência, cautelar ou antecipada, pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental.

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

§ 1o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.

§ 2o A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.

§ 3o A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

Art. 311. A tutela da evidência será concedida, independentemente da demonstração de perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo, quando:

I - ficar caracterizado o abuso do direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório da parte;

II - as alegações de fato puderem ser comprovadas apenas documentalmente e houver tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em súmula vinculante;

III - se tratar de pedido reipersecutório fundado em prova documental adequada do contrato de depósito, caso em que será decretada a ordem de entrega do objeto custodiado, sob cominação de multa;

IV - a petição inicial for instruída com prova documental suficiente dos fatos constitutivos do direito do autor, a que o réu não oponha prova capaz de gerar dúvida razoável.

Parágrafo único. Nas hipóteses dos incisos II e III, o juiz poderá decidir liminarmente.

Vale dizer, a tutela provisória pode ser concedida em caso de urgência ou evidência. São requisitos indispensáveis à concessão tutela de urgência: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

No que tange à concessão da medida de urgência sem a audiência da parte contrária, deve-se observar, ainda, a ausência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão, nos termos do § 3º do artigo 300, do CPC.

No caso dos autos, tenho que estão presentes tais requisitos.

A urgência evidencia-se, porquanto a extinção dos cargos em comissão e funções de confiança, objeto do aludido Decreto, já se concretizou no último dia 31 de julho.

Quanto à probabilidade do direito invocado, verifica-se que os dispositivos constantes do Decreto extrapolam os limites constitucionais e legais ao extinguir funções e cargos públicos ocupados. Veja-se os dispositivos impugnados do Decreto 9.725, de 12/03/2019:

Art. 1º Ficam extintos os seguintes cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder Executivo federal: (...)

II - em 31 de julho de 2019, na forma do Anexo II :

a) mil, cento e quarenta e sete Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei nº 8.216, de 1991 ; e

b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei nº 8.168, de 1991 , nos níveis 9 a 4.

(...)

Art. 3º Os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto ou das gratificações cujas ocupações são por ele limitadas ficam automaticamente exonerados ou dispensados, nas respectivas datas de extinção ou de início da limitação à ocupação dos quantitativos correspondentes.

Os dispositivos impugnados afrontam o disposto no artigo 48, Inciso X da Constituição Federal, in verbis:

"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...)

X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) (...)

Em regra a iniciativa de criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República.

Por seu turno, a Alínea b, do inciso VI, do artigo 84, da Constituição Federal é claro quanto a possibilidade da extinção pelo Presidente da República, mediante Decreto, somente quando os cargos estiverem vagos:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

(...)

Deprende-se do art. 3º do Decreto 9.725/2019, que a extinção prevista no art. não se restringe a cargos vagos, destinando-se também a cargos em comissão e funções de confiança que se encontram ocupados.

Ou seja, como salienta o Ministério Público Federal na petição inicial,"o próprio decreto reconhece que os cargos e funções estão ocupados, e, de forma absolutamente anômala, buscando burlar as disposições constitucionais, determina e dispõe que “ficam automaticamente exonerados ou dispensados” (…) “os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto”."

Com efeito, verifica-se que os cargos e funções ocupados somente podem ser extintos por ato legal (art. 48, X, e parte final da alínea 'b', inciso VI, do art. 84, ambos da Constituição Federal).

Assim, ao tratar de exonerar e dispensar servidores ocupantes de cargos em comissão e funções de confiança, o Decreto 9.725/2019 desbordou de sua finalidade normativa, passando a constituir-se em ato administrativo concreto, descabendo sua edição pelo Presidente da República, no que concerne a funções e cargos ocupados da Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA.

Não pactuo do entendimento de que a autonomia universitária insculpido no art. 207 da Constituição Federal implique na impossibilidade de reestruturação ou readequação das entidades de ensino, pois essa autonomia não pode, nem deve ser absoluta. Ela se revela em três graus distintos: 1) didático-científica, quando se pode criar cursos, simpósios, currículos e programas, desde que respeitada a lei; 2) administrativa, para viabilizar o anterior, pois sem o suporte de pessoal a autonomia didática não pode ser exercida e; 3) de gestão financeira e patrimonial, com independência para elaboração orçamentária, ou seja, a autonomia não é soberania em sua ação.

O funcionamento das Universidades Públicas passam pelo crivo do Estado, por seus órgãos de controle, para exame de sua atividade lícita, conforme se exige para o avanço tecnológico e científico da nação, inclui-se, portanto, a possibilidade de reestruturação administrativa, na forma da lei.

Assim, pode o Presidente da República extinguir os cargos em comissão e funções de confiança vagos, por meio de Decreto, não o podendo se estiverem ocupados.

3. Posto isso, DEFIRO PARCIALMENTE o pedido liminar, para determinar à União que se abstenha de aplicar o Decreto nº 9.725, de 12/03/2019, no âmbito da Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA, bem como para obstar os efeitos concretos do referido Decreto, em especial para o fim específico de: (I) suspender os efeitos dos artigos e 3º do Decreto nº 9.725, de 12/03/2019, em relação aos cargos ocupados da Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA; (II) que a ré não considere exonerados e dispensados os ocupantes dos cargos em comissão e funções de confiança descritos no Decreto nº 9.725, de 12/03/2019, relativamente à Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA; (III) que a ré não considere extintos os cargos em comissão e funções de confiança, que se encontrarem ocupados, descritos no Decreto nº 9.725, de 12/03/2019, relativamente à Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA.

A readequação do quadro de funções comissionadas é plenamente razoável, em face da crise orçamentária e de arrecadação que exige o redirecionamento dos recursos para onde o Poder Executivo designar.

Importante não se confundir a autonomia das universidades no que diz respeito, em sua essência, a ministrar o ensino, empreender pesquisas e desenvolver o pensamento, com a independência institucional, porquanto a Constituição assegura, logo no artigo , a independência dos três poderes — Legislativo, Executivo e Judiciário. Logicamente a independência pressupõe autonomia, que em seu principal aspecto é a fixação de seu aporte de financiamento com elaboração de sua proposta de dotação orçamentária, providência financeira mais importante que não pertence à autonomia das universidades.

A independência é atribuição de poder da república, não de órgão da administração pública, por evidente não há independência universitária, mas autonomia que não inclui a financeira, mas didático-científica, ou seja, na diminuição de recursos ao Erário do Brasil urge a readequação das despesas e receitas, com a extinção dos cargos comissionados e funções comissionadas, parcela não protegida pela Lei 9394/96.

A leitura da autonomia universitária deve primar por conferir liberdade para o desenvolvimento científico e acadêmico, ponderado na obrigatoriedade de repasse de valores orçamentários para a manutenção e desenvolvimento do ensino público, mas, sempre proporcional à arrecadação. Tal diretriz é requisito legal:"... a lei orçamentária será ajustada, conforme a arrecadação sempre que necessário...". (art. 72 c.c. art. 69, parágrafo 3 da Lei 9.394/96).

Nada obstante a inquestionável necessidade de reformas administrativas, mormente a readequação de cargos comissionados e funções de confiança, há que se ressaltar que essas devem obedecer o devido processo legislativo pela forma e iniciativas constitucionalmente prevista.

Ressalte-se que, pela interpretação sistemática dos artigos 48, X e 84, VI, 'b' da Constituição Federal, pode o Presidente da República, por meio de Decreto, extinguir os cargos em comissão e funções de confiança, desde que vagos, não o podendo se estiverem ocupados, como ocorre no caso em análise.

Portanto, pelo fato de os artigos , II, 'a' e 'b' e art. , ambos do Decreto n. 9.725/2019 preverem extinção não só de cargos vagos, mas também de cargos em comissão e funções de confiança que se encontram ocupados, entendo, nesse ponto, o Decreto referido ultrapassou sua finalidade normativa, passando a constituir-se em ato administrativo concreto e afrontando diretamente os artigos 48, X e 84, VI, 'b' da Constituição Federal, motivo por que declaro incidentamente a inconstitucionalidade do art. , II, 'a' e 'b' e art. 3º do Decreto n. 9.725/2019.

Assim, como não foram apresentados novos elementos capazes de modificar a situação enfrentada quando da análise da liminar, não vislumbro razão para alterar aquele entendimento, o qual adoto como razão de decidir.

As conclusões alcançadas na sentença não merecem reparos.

A presente Ação Civil Pública impugna os seguintes dispositivos do Decreto 9.725, de 12/03/2019:

Art. 1º Ficam extintos os seguintes cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder Executivo federal:
(...)
II - em 31 de julho de 2019, na forma do Anexo II :
a) mil, cento e quarenta e sete Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei nº 8.216, de 1991 ; e
b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei nº 8.168, de 1991 , nos níveis 9 a 4.
(...)
Art. 3º Os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto ou das gratificações cujas ocupações são por ele limitadas ficam automaticamente exonerados ou dispensados, nas respectivas datas de extinção ou de início da limitação à ocupação dos quantitativos correspondentes.

Os dispositivos impugnados afrontam o disposto nos arts. 48, X, e 84, VI, b, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
(...)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
(...)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
(...)

Como se percebe do exposto no art. 3º do Decreto 9.725/2019, a extinção prevista no art. não se restringe a cargos e funções vagos, destinando-se também àqueles que se encontram ocupados.

Ou seja, como salientado na petição inicial, o próprio decreto reconhece que os cargos e funções estão ocupados, e, de forma anômala, buscando burlar as disposições constitucionais, determina e dispõe que “ficam automaticamente exonerados ou dispensados” (…) “os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto”.

Ao que se percebe, houve tentativa de ladear a vedação constitucional, uma vez que cargos e funções ocupados somente podem ser extintos por lei (art. 48, X, e parte final da alínea b, inciso VI, do art. 84, ambos da Constituição Federal).

Ressalta-se que a pretexto de racionalizar o funcionamento da máquina pública e economizar recursos públicos, não pode o Poder Executivo deixar o Legislativo à margem do modelo constitucional.

O Decreto questionado, apesar de alcançar outros órgãos e entidades do Executivo Federal, traz incontáveis prejuízos, preponderantemente, às instituições federais de ensino (somente das instituições aqui representadas são centenas cargos e funções extintos), gerando impacto negativo para a prestação dos serviços, nas áreas administrativa e acadêmica.

De outra parte, o ato previsto na alínea b, inciso VI, do art. 84 da Constituição Federal, configurando em ato normativo, não se mostra apto a produzir efeitos concretos para o fim de “exonerar e dispensar servidores”, pois esse efeito deve decorrer de ato administrativo específico a ser praticado pela autoridade administrativa que detenha a competência para tanto.

Assim, ao tratar de exonerar e dispensar servidores ocupantes de cargos em comissão e funções de confiança, o Decreto 9.725/2019 desbordou de sua finalidade normativa, passando a constituir-se em ato administrativo concreto, descabendo sua edição pelo Presidente da República no que concerne a funções e cargos de Universidades e Institutos Federais, por implicar em ofensa ao princípio da autonomia universitária insculpido no art. 207 da Constituição Federal:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

O Presidente da República não conta com poderes para exonerar ou dispensar os ocupantes dos cargos e funções referidas, por se tratar de ato de competência exclusiva da administração das universidades e dos institutos federais de ensino superior e de educação técnica.

Não se ignora que a Emenda Constitucional nº 32/2001 introduziu a possibilidade de expedição de “decreto autônomo”, que não se confunde com o decreto regulamentar. Essa espécie normativa diz respeito às hipóteses de organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, como se percebe do inciso VI do artigo 84 da Carta Magna acima transcrito.

Essa espécie de decreto de rigor ostenta natureza primária, já que ainda que com restrições, inova no mundo jurídico, e pode ser dotado de abstração e generalidade inerentes às normas gerais. A ação normativa, entrementes, está sujeita a limites, como já esclarecido.

E nesse sentido, fazendo-se presentes indícios de violação da Constituição Federal, como se trata de confronto direto com a Carta Magna, o juízo que se apresenta é referente a controle de constitucionalidade, e não de mera legalidade, como se dá com os decretos de execução, como já afirmou o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA Agravo regimental do recurso extraordinário. Decreto nº 1.035/93. Legalidade. Afronta reflexa. 1. Restou inatacado fundamento autônomo e suficiente para a manutenção do acórdão, concernente à sujeição passiva de importadores, exportadores e consignatários dos operadores portuários ao Adicional de Indenização do Trabalhador Portuário Avulso (AITP), realizada pelo Decreto nº 1.053/93, matéria essa que envolve estritamente um juízo de legalidade, sendo certo que, no caso, eventual ofensa ao texto constitucional seria meramente reflexa, na esteira da jurisprudência da Corte. Precedentes. 2. Agravo regimental não provido.
(RE 405691 AgR, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 11/06/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-166 DIVULG 23-08-2013 PUBLIC 26-08-2013)

O reconhecimento de inconstitucionalidade de ato normativo acarreta a necessidade de ativação da técnica pertinente, a reclamar a necessidade de observância da cláusula da reserva de plenário, prevista no artigo 97 da Constituição Federal:

Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.

A observância da cláusula do full bench, a propósito, impõe-se também em observância à Súmula Vinculante 10 do Supremo Tribunal Federal:

Súmula Vinculante nº 10. Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, art. 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta a sua incidência no todo ou em parte.

Portanto, conforme entendimento do STF, órgão fracionário de Tribunal de Apelação não pode afastar a aplicação do dispositivo legal sem observância do art. 97 da Constituição (reserva de plenário), ainda que dê interpretação conforme a Constituição, porquanto essa técnica configura claro juízo de controle de constitucionalidade.

Nesse contexto, voto por suscitar Incidente de Argüição de Inconstitucionalidade do art. 1º, II, 'a' e 'b' e art. , ambos do Decreto nº. 9.725/2019, perante a Corte Especial deste Tribunal.


Documento eletrônico assinado por RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, Desembargador Federal, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002138989v24 e do código CRC 81fd6d72.

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Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5018833-11.2019.4.04.7002/PR

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Inconstitucionalidade do art. 1º, II, 'a' e 'b' e art. , do Decreto nº. 9.725/2019

-"O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal". STF - Rcl. 1.733-SP, Min. Celso de Melo, DJ, 1.º.12.2000 - Inf. 212/STF.

- A extinção, de imediato, de cargos em comissão e funções de confiança, nos termos do art. 1º, II, 'a' e 'b' e art. 3º do Decreto nº 9.725/2019, extrapola o permissivo contido no artigo 48, X e 84, VI, alínea b, da Constituição Federal, o qual viabiliza a edição de decreto pelo Presidente da República para dispor sobre a extinção de funções e cargos públicos somente quando estiverem vagos.

- Suscitado Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade do art. 1º, II, 'a' e 'b' e art. , ambos do Decreto nº. 9.725/2019, perante a Corte Especial.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, suscitar Incidente de Argüição de Inconstitucionalidade do art. 1º, II, 'a' e 'b' e art. , ambos do Decreto nº. 9.725/2019, perante a Corte Especial deste Tribunal, com ressalva da Des. Federal VIVIAN CAMINHA, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 28 de outubro de 2020.


Documento eletrônico assinado por RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, Desembargador Federal, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002138990v6 e do código CRC a768778b.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Data e Hora: 30/10/2020, às 8:51:6

40002138990 .V6

Conferência de autenticidade emitida em 02/11/2020 21:11:12.

Extrato de Ata
Poder Judiciário
Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Telepresencial DE 28/10/2020

Apelação Cível Nº 5018833-11.2019.4.04.7002/PR

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

PRESIDENTE: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

PROCURADOR (A): RODOLFO MARTINS KRIEGER

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Telepresencial do dia 28/10/2020, na sequência 117, disponibilizada no DE de 16/10/2020.

Certifico que a 4ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:

A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, SUSCITAR INCIDENTE DE ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º, II, 'A' E 'B' E ART. , AMBOS DO DECRETO Nº. 9.725/2019, PERANTE A CORTE ESPECIAL DESTE TRIBUNAL, COM RESSALVA DA DES. FEDERAL VIVIAN CAMINHA.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

Votante: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Ressalva - GAB. 44 (Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA) - Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA.


Conferência de autenticidade emitida em 02/11/2020 21:11:12.

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