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27 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
QUARTA TURMA
Julgamento
11 de Novembro de 2020
Relator
VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
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Inteiro Teor

Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5004077-13.2018.4.04.7105/RS

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5004077-13.2018.4.04.7105/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

APELANTE: COOPERATIVA DOS PRODUTORES DE CANA PORTO XAVIER LTDA (AUTOR)

ADVOGADO: ANGELICA VON BOROWSKY (OAB RS059592)

ADVOGADO: ANA CLÁUDIA BUSANELLO (OAB RS061385)

ADVOGADO: ISABEL CRISTINA DOTTO (OAB RS033595)

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP (RÉU)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de procedimento comum, que visa a declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade de atos normativos que impeçam os fornecedores (produtores) de vender etanol hidratado combustível diretamente aos postos varejistas de combustível, nos seguintes termos:

Ante o exposto, rejeito a impugnação ao valor à causa e, no mérito, julgo improcedentes os pedidos deduzidos na peça inicial, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas e de honorários advocatícios, que vão fixados no montante de 10% sobre o valor atualizado da causa, pelo IPCA-E, incidente deste o ajuizamento até o pagamento, sopesados os critérios previstos no art. 85, § 2º, § 3º, I, § 4º, III, do Código de Processo Civil/2015.

Em homenagem aos princípios da instrumentalidade, celeridade e economia processual, eventuais apelações interpostas pelas partes restarão recebidas no duplo efeito (art. 1012 e art. 1013 caput, do CPC/2015), salvo nas hipóteses de intempestividade e, se for o caso, ausência de preparo, que serão oportunamente certificadas pela Secretaria.

Interposto (s) o (s) recurso (s), caberá à Secretaria, mediante ato ordinatório, abrir vista à parte contrária para contrarrazões, e, na sequência, remeter os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.

Em suas razões, a parte autora requereu a reforma da sentença sustentando: (1) o direito de vender etanol diretamente aos postos revendedores de combustíveis; (2) que a vedação à compra direta é extremamente gravosa para toda a cadeia produtiva, encarecendo o preço final do produto oferecido ao consumidor, tornando o produto não competitivo em relação à gasolina e desmotivando a sua produção; (3) que a interferência das distribuidoras na cadeia de comercialização do etanol torna o processo logístico e de distribuição ineficiente; encarece o produto; retira do produtor e dos revendedores a possibilidade de criar estratégias de enfrentamento ao mercado (melhores preços e aumento a oferta); submete o controle dos preços aos distribuidores; retira a competitividade e atratividade do produto; (4) que a venda direta de etanol aos postos de combustíveis não implicará alteração no controle e fiscalização da qualidade do combustível; (5) a inconstitucionalidade e ilegalidade dos artigos 2º, VI, e 6º da Resolução ANP n. 43/2009 e do artigo 14 da Resolução ANP n. 41/2013 por ofensa aos artigos , II, 37 e 170 da Constituição Federal, à Lei n. 9.784/1999 e ao Decreto n. 2.455/1998.

Apresentadas contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Ao analisar os pedidos formulados na inicial, o Juízo a quo manifestou-se nos seguintes termos:

I - RELATÓRIO

A Cooperativa dos Produtores de Cana Porto Xavier Ltda ajuizou ação ordinária contra a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, objetivando o reconhecimento da ilegalidade/inconstitucionalidade dos arts. 2º, inciso VI, e 6º da Resolução ANP nº 43/09 e 14 da Resolução ANP 41/13, autorizando a vender etanol combustível (etanol hidratado) diretamente aos postos revendedores. Pediu, ainda, que fosse determinado à ré que se abstenha de vedar ou criar dispositivos legais que tenham os mesmos objetivos dos atos normativos aqui impugnados. Postulou, ainda, tutela de urgência. Alegou, para tanto, que a proibição da venda diretamente para postos de combustível encarece o produto final, diminuindo a competitividade do etanol e prejudicando, assim, o mercado de tal combustível. Juntou documentos.

O pedido formulado em tutela de urgência foi indeferido (ev. 06).

A ANP, em contestação, de início, impugnou o valor da causa. No mérito, defendeu a legalidade da sua atuação normativa e fiscalizadora, bem como a constitucionalidade da sua atuação. Disse que a comercialização de combustíveis está sob o crivo da constitucionalidade, da legalidade e da legítima atuação regulatória da ANP. Mencionou que lhe compete promover a regulação das atividades relacionadas "à produção, à importação, à exportação, à armazenagem, à estocagem, ao transporte, à transferência, à distribuição, à revenda e à comercialização de biocombustíveis". Pugnou pela improcedência dos pedidos da parte autora.

Houve réplica.

Conclusos os autos para prolação da sentença, a parte autora acostou cópia de Nota Técnica da ANP (ev. 19).

É o relatório. Decido.

II- Fundamentação

Da impugnação do valor da causa

A ANP apontou que, não obstante a parte autora tenha atribuído à causa o valor de R$ 10.000,00, não apresentou qualquer demonstrativo que prove ser este o proveito econômico almejado com a demanda.

O CPC, em seu art. 291, dispõe que à causa será atribuído valor certo, ainda que não tenha conteúdo econômico imediatamente aferível. No caso, tenho que o valor atribuído à causa pela parte autora deve prevalecer, pois há um valor certo atribuído à causa e, além disso, entendo que a pretensão buscada nesta demanda não é passível de ser mensurada economicamente de forma objetiva a se alcançar um valor exato a atribuir, nos moldes do art. 292 do CPC. Ainda, neste ponto, a parte ré, embora alegue a incorreção do valor, não apresentou nos autos qualquer parâmetro que possa auxiliar este Juízo a concluir que o valor atribuído pela parte autora não esteja correto. Rejeito, portanto, a impugnação.

Do mérito

A parte autora insurgiu-se contra as normas veiculadas pelos art. 2º, VI, e 6º da Resolução ANP N.º 43/2009, bem como art. 14 da Resolução ANP nº 41/2013, alegando que estas extrapolam o poder regulamentar da ANP, além de interferir na livre iniciativa, limitando sua atividade econômica ao impedir a comercialização de etanol combustível diretamente para postos revendedores.

A Constituição Federal reconheceu que a República Federativa do Brasil está assentada no reconhecimento do valor social do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, IV, e art. 170, caput, CF), mas também assegurou inúmeros mecanismos de intervenção estatal na economia.

No ponto, cumpre rememorar antiga lição de José Afonso da Silva:

"Assim, a liberdade de iniciativa econômica privada, num contexto de uma Constituição preocupada com a realização da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar mais do que 'liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar das facilidades e necessidades de submeter-se às limitações postas pelo mesmo.' É legítima, enquanto exercida no interesse da Justiça Social. Será ilegítima, quando exercida com o objeto de puro lucro e realização pessoal do empresário. Daí por que a iniciativa econômica pública, embora sujeita a outros tantos condicionamentos constitucionais, se torna legítima, por mais ampla que seja, quando destinada a assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Cumpre, então, observar que a liberdade de iniciativa econômica não sofre compressão só do Poder Público. Este efetivamente o faz legitimamente nos termos da lei, quer regulando a liberdade de indústria e comércio, em alguns casos impondo a necessidade de autorização ou de permissão para determinado tipo de atividade econômica, quer regulando a liberdade de contratar, especialmente no que tange às relações de trabalho, mas também quanto à fixação de preços, além da intervenção direta na produção e comercialização de certos bens.

Acontece que o desenvolvimento do poder econômico privado, fundado especialmente na concentração de empresas, é fator de limitação à própria iniciativa privada, na medida em que a concentração capitalista impede ou estorva a expansão de pequenas iniciativas econômicas." (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 726)

Como se vê, a despeito da livre iniciativa empresarial assegurada constitucionalmente, cabe ao Estado fiscalizar o exercício de atividades de risco, sobremodo quando possam comprometer a saúde e segurança da população ou quanto sejam de significativo relevo público, como é caso da política energética nacional.

Nesse sentido, o STF assentou que o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar as regras de regulamentação de mercado e de defesa do consumidor, a exemplo dos seguintes julgados:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido. ( RE 349686, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 14/06/2005, DJ 05-08-2005 PP-00119 EMENT VOL-02199-06 PP-01118 LEXSTF v. 27, n. 321, 2005, p. 309-314)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. COMERCIALI ZAÇÃO DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E REGULADORA DO MERCAD O DE COMBUSTÍVEIS. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. RESTRIÇÕES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUA L SE NEGA PROVIMENTO. O Supremo Tribunal Federal assentou que o princípio da livre iniciativa não pod e ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. Precedentes.A Turma negou provimento ao agravo regimental no agravo de instrumento, nos ter mos do voto da Relatora. Unânime. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. 1ª Turm a, 8.2.2011. (AI-AgR - AG.REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO null, CÁRMEN LÚCIA, STF.)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. COMBUSTÍVEIS DERIVADOS DE PETRÓLEO E ÁLCOOL CARBURANTE. PRODUTOS VEDADOS AO TRANSPORTADOR-REVENDEDOR-RETALHISTA. PORTARIA Nº 250/91 DO ANTIGO MINISTÉRIO DA INFRA-ESTRUTURA. ALEGADA OFENSA AO ART. 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO. Ato ministerial que se limita a explicitar os termos da Resolução nº 4, de 24.05.88, legitimamente editada pelo antigo Conselho Nacional de Petróleo, no exercício de atribuição que lhe fora conferida pelo DL nº 395, de 29.04.83, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista à entrega, a domicílio, de óleo diesel, óleos combustíveis e querosene iluminante a granel e cuja vigência somente superveniente lei, prevista nos arts. 177, § 2º, II e 238, da Constituição, poderá afastar. Inaplicabilidade, ao caso, da norma do art. 170, parágrafo único, da Carta da Republica. Conhecimento e provimento do recurso extraordinário da primeira recorrente para reformar o acórdão recorrido. Não-conhecimento do da segunda.
( RE 229440, Relator (a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma, julgado em 15/06/1999, DJ 05-11-1999 PP-00029 EMENT VOL-01970-07 PP-01367)

Com efeito, a Constituição Federal estabeleceu que o Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, deve exercer as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, conforme caput do artigo 174:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Especificamente em relação ao monopólio e comércio de combustíveis, os artigos 177, § 2º, II, e 238 da Constituição Federal estabeleceram que a lei regularia a atividade, verbis:

Art. 177. Constituem monopólio da União:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; (Vide Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;

IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.

§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995) (Vide Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

I - a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

II - as condições de contratação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

Art. 238. A lei ordenará a venda e revenda de combustíveis de petróleo, álcool carburante e outros combustíveis derivados de matérias-primas renováveis, respeitados os princípios desta Constituição.

Regulamentando referidos dispositivos constitucionais, a Lei nº 9.478/97, que dispõe sobre a política energética nacional e as atividades relativas ao monopólio do petróleo, estabelece que a ANP tem por finalidade a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe:

Artigo 8º A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe:
I - implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na política energética nacional, nos termos do Capítulo I desta Lei, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural e seus derivados, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;
(...)
V - autorizar a prática das atividades de refinação, liquefação, regaseificação, carregamento, processamento, tratamento, transporte, estocagem e acondicionamento;
(...)
XVI - regular e autorizar as atividades relacionadas à produção, à importação, à exportação, à armazenagem, à estocagem, ao transporte, à transferência, à distribuição, à revenda e à comercialização de biocombustíveis, assim como avaliação de conformidade e certificação de sua qualidade, fiscalizando-as diretamente ou mediante convênios com outros órgãos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios; (Redação dada pela Lei nº 12490, de 2011)
XVII - exigir dos agentes regulados o envio de informações relativas às operações de produção, importação, exportação, refino, beneficiamento, tratamento, processamento, transporte, transferência, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda, destinação e comercialização de produtos sujeitos à sua regulação; (Incluído pela Lei nº 11.097, de 2005)-
destaquei.

A Resolução ANP 43/09, em seus artigos 2º, VI e 6º, estabelece que:

Art. 2º Para os fins desta Resolução, adotam-se as seguintes definições: (...)

VI - fornecedor de etanol combustível:

I) produtor de etanol com unidade fabril instalada no território nacional,

II) cooperativa de produtores de etanol,

III) empresa comercializadora de etanol,

IV) agente operador de etanol, ou

V) importador de etanol, não podendo, em nenhum dos casos, exercer as atividades de distribuição ou revenda varejista de combustíveis líquidos.

Art. 6º O fornecedor somente poderá comercializar etanol combustível com:

I - outro fornecedor cadastrado na ANP;

II - distribuidor autorizado pela ANP; e

III - mercado externo.

Parágrafo único. O etanol comercializado somente adquirirá a denominação combustível se atender à especificação estabelecida pela ANP, inclusive quanto à adição de corante no caso do etanol anidro, e se tal finalidade for indicada no respectivo documento fiscal.

Já a Resolução ANP 41/13, em seu art. 14 traz que:

O revendedor varejista de combustíveis automotivos somente poderá adquirir:

I - combustíveis automotivos a granel e querosene iluminante a granel ou envasado de distribuidor de combustíveis autorizado pela ANP, observado o art. 25. desta Resolução;

Portanto, a pretensão do autor esbarra diretamente no conteúdo das referidas resoluções.

Nesse contexto, ao contrário do que defende a parte autora, verifica-se claramente que o artigos das referidas resoluções não implicam violação ao princípio da legalidade sob o argumento de ter a agência extrapolado seu poder regulamentar, já que, conforme expressamente estabelecido em lei, compete expressamente à ANP, "regular e autorizar as atividades relacionadas à produção, à importação, à exportação, à armazenagem, à estocagem, ao transporte, à transferência, à distribuição, à revenda e à comercialização de biocombustíveis".

Portanto, a proibição de que as usinas vendam etanol combustível diretamente aos postos revendedores de combustível está dentro da esfera do poder regulamentar da ANP conferido por lei, tudo com fundamento no art. 174 da Constituição Federal. A questão central do conflito posto deve ser jurídica e, neste ponto, como demonstrado acima, não há como negar a constitucionalidade da atuação reguladora da ANP, inclusive no que se refere à forma de distribuição dos biocombustíveis.

Nesse sentido, em situação semelhante, decidiram o STJ e o TRF da 4ª Região:

ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS-ANP. PODER NORMATIVO. FISCALIZAÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTADOR REVENDEDOR RETALHISTA-TRR. VENDA DE COMBUSTÍVEIS A REVENDEDORES VAREJISTAS. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA NÃO CONFIGURADA. MULTA - VALOR MANTIDO.
1. A Lei nº 9.478/97 confere à ANP a atribuição de regular e autorizar as atividades relacionadas à distribuição, revenda e comercialização de biocombustíveis (art. 8º, XVI).
2. Sendo o auto de infração lavrado com base em ato normativo superveniente, de teor distinto ao do ato infralegal antes afastado por decisão judicial, não há de se falar em violação à coisa julgada, sob pena de se criar salvo conduto eterno em favor do particular diante de qualquer ato normativo.
3. Valor da multa deve ser mantido, haja vista estar fixada dentro do parâmetro legal, tendo sido considerados os antecedentes de reiteração da parte infratora.

(TRF da 4ª Região, Apelação Cível nº 5012825-60.2015.4.04.7001, 3ª Turma, rel. Des. Federal Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 07/06/2017) - destaquei.

ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS-ANP. PODER NORMATIVO. FISCALIZAÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTADOR REVENDEDOR RETALHISTA-TRR. VENDA DE COMBUSTÍVEIS A REVENDEDORES VAREJISTAS. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA NÃO CONFIGURADA.
- A Lei 9.478, de 06/08/1997, ao dispor sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, e instituir o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo, regulamentou o artigo 238 da Constituição Federal no que toca à venda e revenda de combustíveis de petróleo, álcool carburante e outros combustíveis derivados de matérias-primas renováveis.
- Dentre os objetivos que informam as políticas nacionais para o aproveitamento das fontes de energia, contempla o artigo da Lei 9.478/97 a proteção dos interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos, a proteção do meio ambiente, a garantia de fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional e a promoção da livre concorrência.
- A Resolução ANP nº 41, de 05/11/2013, no art. 14, I, expedida por força do poder normativo conferido à citada agência, estabeleceu que o revendedor varejista somente pode adquirir combustíveis automotivos de distribuidor autorizado pela ANP.

- Não é possível, assim, ao revendedor varejista, adquirir combustíveis automotivos de Transportador Revendedor Retalhista, o qual tem suas atividades regulamentadas pela Resolução ANP nº 8, de 06/03/2007, compreendendo, nos termos do artigo 1º do citado ato normativo.
(...)
(TRF da 4ª Região, Apelação Cível nº 5014532-63.2015.4.04.7001, 3ª Turma, rel. Juíza Federal Maria Isabel Pezzi Klein, juntado aos autos em 25/01/2017) - destaquei.

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TRANSPORTADOR-REVENDEDOR-RETALHISTA (TRR). PORTARIA ANP 201/99. PROIBIÇÃO DO TRANSPORTE E REVENDA DE GLP, GASOLINA E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE.
1. Ação objetivando a declaração de ilegalidade da Portaria ANP 201/99, que proíbe o Transportador-Revendedor-Retalhista - TRR - de transportar e revender gás liquefeito de petróleo - GLP-, gasolina e álcool combustível.
2. A Lei 9.478/97 instituiu a Agência Nacional do Petróleo - ANP -, incumbindo-a de promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis (art. 8º).
3. Também constitui atribuição da ANP, nos termos do art. 56, caput e parágrafo único, do mesmo diploma legal, baixar normas sobre a habilitação dos interessados em efetuar qualquer modalidade de transporte de petróleo, seus derivados e gás natural, estabelecendo as condições para a autorização e para a transferência de sua titularidade, observado o atendimento aos requisitos de proteção ambiental e segurança de tráfego.
4. No exercício dessa prerrogativa, a ANP editou a Portaria 201/99 (atualmente revogada pela Resolução ANP 8/2007), proibindo o Transportador-Revendedor-Retalhista - TRR - de transportar e revender gás liquefeito de petróleo - GLP-, gasolina e álcool combustível. O ato acoimado de ilegal foi praticado nos limites da atribuição conferida à ANP, de baixar normas relativas ao armazenamento, transporte e revenda de combustíveis, nos moldes da Lei 9.478/97.
5. 'Ao contrário do que alguns advogam, trata-se do exercício de função administrativa, e não legislativa, ainda que seja genérica sua carga de aplicabilidade. Não há total inovação na ordem jurídica com a edição dos atos regulatórios das agências. Na verdade, foram as próprias leis disciplinadoras da regulação que, como visto, transferiram alguns vetores, de ordem técnica, para normatização pelas entidades especiais.' (CARVALHO FILHO, José dos Santos. 'O Poder Normativo das Agências Reguladoras' / Alexandre Santos de Aragão, coordenador - Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006, págs. 81-85).
6. Recurso especial provido, para julgar improcedente o pedido formulado na inicial, com a consequente inversão dos ônus sucumbenciais.

(STJ, RESP nº 938459/PR, 2ª Turma, rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 27/08/2009) - destaquei.

No que pertine à alegação de que a comercialização direta seria mais vantajosa ao consumidor, reduzindo, inclusive, o preço final do produto, não altera o entendimento deste Juízo. Ressalte-se que, embora o teor da Nota Técnica acostada no evento 19 - NOT2, possa indicar a existência de prejuízos aos consumidores, no cotejo com a possibilidade de ampliação da concorrência e eficiência econômica no mercado, que levaria a impactos positivos sobre os preços praticados ao consumidor final, este não é só o fator a ser levado em consideração para fins de julgamento da procedência do pleito. Conforme à Nota Técnica, há outras questões a serem observadas, tais como as tributárias, as quais, consoante a Nota Técnica, ainda restavam por ser equacionadas.

O fato de o Senado Federal ter aprovado Projeto de Decreto Legislativo, sustando o artigo 6º da Resolução n.º 43/2009, em nada socorre a parte autora, já que a sua validade depende da futura e incerta chancela da Câmara dos Deputados, onde referido projeto atualmente se encontra para ser analisado pelos Deputados Federais.

Por fim, é de conhecimento público que a ANP - Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis está realizando consultas públicas para subsidiar mudança na regulação deste importante insumo, iniciativa no mesmo sentido do Projeto Legislativo acima mencionado, sendo conveniente aguardar um nova regulação nacional, válida para todos os agentes econômicos envolvidos.

Neste contexto, a improcedência da demanda é medida que se impõe.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, rejeito a impugnação ao valor à causa e, no mérito, julgo improcedentes os pedidos deduzidos na peça inicial, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas e de honorários advocatícios, que vão fixados no montante de 10% sobre o valor atualizado da causa, pelo IPCA-E, incidente deste o ajuizamento até o pagamento, sopesados os critérios previstos no art. 85, § 2º, § 3º, I, § 4º, III, do Código de Processo Civil/2015.

Em homenagem aos princípios da instrumentalidade, celeridade e economia processual, eventuais apelações interpostas pelas partes restarão recebidas no duplo efeito (art. 1012 e art. 1013 caput, do CPC/2015), salvo nas hipóteses de intempestividade e, se for o caso, ausência de preparo, que serão oportunamente certificadas pela Secretaria.

Interposto (s) o (s) recurso (s), caberá à Secretaria, mediante ato ordinatório, abrir vista à parte contrária para contrarrazões, e, na sequência, remeter os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.

A tais fundamentos não foram opostos argumentos idôneos a infirmar o convencimento do julgador, porque em absoluta consonância com as circunstâncias do caso e a jurisprudência desta Corte.

Com efeito, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) é o órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis (como o etanol), tendo suas atribuições descritas nas Leis 9.478/1997 e 9.847/1999. Tem por finalidade a promoção, a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, competindo-lhe, entre outras atribuições (Art. 8, I e XVI, Lei n. 9.478/1997):

- implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na política energética nacional, nos termos do Capítulo I desta Lei, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural e seus derivados, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;

- regular e autorizar as atividades relacionadas à produção, à importação, à exportação, à armazenagem, à estocagem, ao transporte, à transferência, à distribuição, à revenda e à comercialização de biocombustíveis, assim como avaliação de conformidade e certificação de sua qualidade, fiscalizando-as diretamente ou mediante convênios com outros órgãos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.

Ainda, nos termos da Lei n. 9.847/1997:

Art. 1º. A fiscalização das atividades relativas às indústrias do petróleo e dos biocombustíveis e ao abastecimento nacional de combustíveis, bem como do adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e do cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis, de que trata a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, será realizada pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) ou, mediante convênios por ela celebrados, por órgãos da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

§ 1º. O abastecimento nacional de combustíveis é considerado de utilidade pública e abrange as seguintes atividades:

[...]

II - produção, importação, exportação, transporte, transferência, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda e comercialização de biocombustíveis, assim como avaliação de conformidade e certificação de sua qualidade;

Nesse contexto, não resta qualquer dúvida de que a atividade de regulação da comercialização, do transporte e da distribuição do etanol foi legalmente atribuída à ANP.

Entre os atos que disciplinam a matéria, a ANP editou as Resoluções 43/2009 e 41/2013, exigindo a intermediação de distribuidoras de combustíveis no processo de abastecimento nacional. Em verdade, a comercialização direta de etanol entre fornecedor (produtor) e revendedores varejistas de combustíveis já era vedada desde a Resolução ANP 5/2006.

As justificativas para tal regulamentação foram expressamente descritas na Nota Técnica GT-Portaria n. 357/2018 n. 001/2018, emitida pela Agência Reguladora. No referido documento, foram analisados, ainda, os possíveis impactos na logística da venda direta; a necessidade de ajustes na legislação tributária para que possa ser permitida a venda direta com o devido controle das obrigações e equivalência dos encargos tributários nas operações comerciais (evitando distorção concorrencial); a sistemática hoje adotada quanto à responsabilidade pela qualidade do etanol combustível, com o controle sendo realizado nos estabelecimento das distribuidoras; os possíveis impactos no Programa RenovaBio e nas metas nacionais para redução da emissão de gases causadores do efeito estufa; e os possíveis impactos na fiscalização, na concorrência e na produção de combustíveis. A conclusão foi no sentido de que só poderia ser autorizada a venda direta após ser equacionada a questão tributária do PIS/COFINS e do ICMS.

Registro que, no nosso ordenamento jurídico, diversos órgãos, entidades e autoridades administrativas têm competência para editar atos administrativos normativos destinados à fiel execução das leis; bem como que as agências reguladoras são entidades administrativas com alto grau de especialização técnica e instituídas para o exercício de função regulatória e de fiscalização, competindo-lhes a edição de atos normativos para completar as disposições da lei, nos limites em que autorizadas pela própria lei.

Assim, não se verifica nenhuma inconstitucionalidade ou ilegalidade nos artigos 2º, VI, e 6º da Resolução ANP n. 43/2009 ou no artigo 14, I, da Resolução ANP n. 41/2013. Os atos descritos como inconstitucionais e ilegais pelo recorrente foram editados nos limites da atribuição conferida à ANP pelas Leis 9.478/1997 e 9.847/1999 para expedir normas relativas ao armazenamento, transporte e revenda de combustíveis e fiscalizar as atividades relativas ao abastecimento nacional; são normas de natureza estritamente técnica, estando bem justificada a sua atuação.

Ressalto que todos os direitos e garantias constitucionais, inclusive a livre iniciativa e a livre concorrência (Art. 170, CF), não tem caráter absoluto e devem ser exercidos nos termos da lei (Art. , II, CF) e em harmonia com as demais cláusulas da Constituição e que é dever do Estado a regulação das atividades econômicas (em sentido amplo) (Art. 174, CF).

De tal modo, estando o poder regulamentar da ANP devidamente previsto em lei e a regulamentação de acordo com as diretrizes legais e nos limites impostos, adotando critérios razoáveis e proporcionais à observância das justificativas arroladas pela administração, inexiste afronta à legalidade ou à livre iniciativa.

Ademais, possuindo a regulamentação da produção, armazenagem, comercialização, transporte e distribuição de combustíveis natureza eminentemente administrativa e técnica, não é lícito ao Judiciário, salvo manifesta ilegalidade, exercer o controle dos critérios adotados pela agência responsável.

Nesse sentido, cito, ainda, os seguintes precedentes desta Corte:

ADMINISTRATIVO. ANP. COMÉRCIO VAREJISTA DE COMBUSTÍVEIS. AQUISIÇÃO DE ETANOL DIRETAMENTE DAS USINAS. IMPOSSIBILIDADE. RESOLUÇÕES ANP 43/2009 E 41/2003. LEGITIMIDADE. 1. Sendo de natureza eminentemente administrativa a atribuição da Agência Nacional do Petróleo de regulamentar o comércio de combustíveis, não é dado ao Judiciário, salvo manifesta ilegalidade, sindicar os critérios adotados pela agência. 2. Não se verificando de plano nenhuma inconstitucionalidade nas resoluções da ANP que vedam a aquisição de etanol pelos postos de combustíveis diretamente dos produtores, é de ser mantida a sentença de improcedência (TRF4, AC 5002639-28.2018.4.04.7015, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 17/06/2020).

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO. ILEGITIMIDADE DA UNIÃO. RESOLUÇÃO ANP N.º 43/2009. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. 1. Na esteira da jurisprudência dessa Corte, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP é competente para regular as atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo (art. da Lei 9.478/97) 2. Não há inconstitucionalidade ou ilegalidade nos atos normativos que conferem a atribuição da ANP de regulamentar o comércio de combustíveis. A Resolução ANP nº 43/2009, ao proibir que as destilarias de etanol vendam este produto diretamente aos postos revendedores, não extrapolou o poder regularmentar. 3. A vedação à aquisição de etanol nos termos postulados pela apelante decorre de sistemática adotada pelo Estado-administração, não sendo lícito ao Judiciário, salvo manifesta ilegalidade, contrapor os critérios adotados pela agência (TRF4, AC 5008770-28.2018.4.04.7206, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 19/02/2020).

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESOLUÇÃO ANP N.º 43/2009. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. A (i) legalidade da Resolução ANP nº 43/2009 que institui a política de comercialização de etanol combustível, vigente desde 2009, constitui o próprio mérito da lide e reclama contraditório e cognição exauriente dos fatos, inviável em sede de agravo de instrumento. E, em juízo de cognição sumária, prevalece a presunção de legitimidade e veracidade que milita em favor do ato administrativo impugnado (TRF4, AG 5004783-34.2019.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 19/06/2019).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. COMÉRCIO VAREJISTA DE COMBUSTÍVEIS. AQUISIÇÃO DE ETANOL DIRETAMENTE DAS USINAS. IMPOSSIBILIDADE. RESOLUÇÕES ANP 43/2009 E 41/2003. LEGITIMIDADE. 1. Sendo de natureza eminentemente administrativa a atribuição da Agência Nacional do Petróleo de regulamentar o comércio de combustíveis, não é dado ao Judiciário, salvo manifesta ilegalidade, sindicar os critérios adotados pela agência. 2. Não se verificando de plano nenhuma inconstitucionalidade nas resoluções da ANP que vedam a aquisição de etanol pelos postos de combustíveis diretamente dos produtores, inviável a concessão de tutela de urgência amparada na ilegalidade de tais atos normativos (TRF4, AG 5004811-02.2019.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 16/05/2019).

Destarte, nos termos do exposto, mantenho a sentença recorrida.

Diante do desprovimento do recurso, acresça-se ao montante já arbitrado a título de honorários advocatícios o equivalente a 1% (um por cento) do valor da condenação, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC.

Em face do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.


Documento eletrônico assinado por VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Desembargadora Federal, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002165762v3 e do código CRC 449a293d.

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Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5004077-13.2018.4.04.7105/RS

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5004077-13.2018.4.04.7105/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

APELANTE: COOPERATIVA DOS PRODUTORES DE CANA PORTO XAVIER LTDA (AUTOR)

ADVOGADO: ANGELICA VON BOROWSKY (OAB RS059592)

ADVOGADO: ANA CLÁUDIA BUSANELLO (OAB RS061385)

ADVOGADO: ISABEL CRISTINA DOTTO (OAB RS033595)

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP (RÉU)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. PROCEDIMENTO COMUM. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO (ANP). RESOLUÇÕES ANP 43/2009 E 41/2013. COMÉRCIO VAREJISTA DE COMBUSTÍVEIS. AQUISIÇÃO DE ETANOL DIRETAMENTE DO PRODUTOR. IMPOSSIBILIDADE.

1. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) é o órgão regulador das atividades econômicas da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis.

2. Possibilidade da ANP editar resoluções que disciplinem a aquisição de etanol pelos postos varejistas de combustíveis, ainda que vedando a aquisição diretamente dos produtores.

3. Considerando a natureza eminentemente administrativa e técnica da atribuição da Agência Nacional do Petróleo de regulamentar a produção, armazenagem, comercialização, transporte e distribuição de combustíveis, não é dado ao Judiciário, salvo manifesta ilegalidade, exercer o controle dos critérios adotados pela agência.

4. Apelação não provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 11 de novembro de 2020.


Documento eletrônico assinado por VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Desembargadora Federal, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002165763v4 e do código CRC 60b68018.

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Extrato de Ata
Poder Judiciário
Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Telepresencial DE 11/11/2020

Apelação Cível Nº 5004077-13.2018.4.04.7105/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PROCURADOR (A): RICARDO LUÍS LENZ TATSCH

APELANTE: COOPERATIVA DOS PRODUTORES DE CANA PORTO XAVIER LTDA (AUTOR)

ADVOGADO: ANGELICA VON BOROWSKY (OAB RS059592)

ADVOGADO: ANA CLÁUDIA BUSANELLO (OAB RS061385)

ADVOGADO: ISABEL CRISTINA DOTTO (OAB RS033595)

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP (RÉU)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Telepresencial do dia 11/11/2020, na sequência 396, disponibilizada no DE de 28/10/2020.

Certifico que a 4ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:

A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

Votante: Juiz Federal GIOVANI BIGOLIN

Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária


Conferência de autenticidade emitida em 18/11/2020 21:44:45.

Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1126798119/apelacao-civel-ac-50040771320184047105-rs-5004077-1320184047105/inteiro-teor-1126798219

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