jusbrasil.com.br
1 de Julho de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - Suspensão de Liminar e de Sentença: SL 501XXXX-44.2021.4.04.0000 501XXXX-44.2021.4.04.0000

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

PRESIDÊNCIA

Julgamento

26 de Março de 2021

Relator

VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Decisão

Trata-se de pleito de suspensão de liminar formulado pela União e pela Agencia Nacional de Aviacao Civil. Narrou que, na Ação Civil Pública nº 5001814-82.2021.4.04.7208, ajuizada pelo Foro Metropolitano da Foz do Rio Itajaí Açu, ora requerido, restou impugnado o leilão alusivo ao Aeroporto de Navegantes/SC, postulando-se a concessão de tutela de urgência para suspender o procedimento licitatório em curso. Registrou que o juízo a quo reputou a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, razão pela qual deferiu a tutela provisória guerreada. Relatou que foi suspenso o Edital nº 01/2020- ANAC, sustando-se o leilão de toda a concessão aeroportuária. Pontuou que a concessão será leiloada internacionalmente para aprimorar a infraestrutura do setor sobredito. Afirmou que o ato administrativo goza de presunção de legitimidade, porquanto exarado de acordo com a estrita legalidade, nos termos do artigo 37, caput, da Constituição da Republica. Ponderou que as plúrimas manifestações técnicas oriundas tanto da União como da ANAC não podem ser preteridas por indícios apresentados ao magistrado primevo por atores regionais. Assinalou que a 6ª Rodada de Concessões Aeroportuárias, objeto do edital aludido, diz respeito à oferta à iniciativa privada dos aeródromos nos blocos Sul, Norte I e Central. Referiu que, em vista da sustação do procedimento licitatório, restará paralisada, malgrado o cronograma e o planejamento apresentados pela Administração há longa data. Obtemperou que o Tribunal de Contas da União realizou apontamentos, os quais não são cogentes à Administração Pública, constituindo apenas recomendações; porém, assegurou que, de qualquer sorte, referidas ponderações foram analisadas pela instância técnica, a qual ratificou os termos constantes no procedimento administrativo. Transcreveu também informações e detalhes presentes no relatório da área técnica da Corte de Contas, reproduzido no Acórdão nº 4064/2020. Aludiu que houve necessidade de reavaliação dos relatórios econômicos anteriores à pandemia da Covid-19, sendo tal mister realizado por consultores contratados, bem assim que se promoveu nova consulta pública. Mencionou que o Plenário do precitado Tribunal recomendou seja avaliada "a conveniência e oportunidade de revisar a consistência dos EVTEA da 6ª rodada de concessões no que tange à demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão previstas em seu Plano Diretor". Trouxe a lume que, nesse aspecto, restou elaborada a Nota Técnica nº 135/2020/DPR/SAC, em 10-12-2020, colimando apresentar os devidos esclarecimentos e elucidações sobre o mote, concluindo-se pela desnecessidade de revisão da consistência dos EVTEA da rodada em liça no que tange ao Aeroporto de Navegantes. Considerou-se, para tanto, que (a) os Planos Diretores são meros documentos de planejamento, que podem ser reavaliados e alterados a qualquer momento, portanto não há direito subjetivo à realização do quanto planejado inicialmente, bem assim a revisão não acarreta qualquer violação à segurança jurídica; (b) que as projeções de carga do Aeroporto de Navegantes, assim como as dos demais, tiveram empregadas metodologias consagradas, consistentes e adequadas; (c) que tanto os estudos de viabilidade produzidos para os aeroportos como também os planos diretores não obrigam nem vinculam a atuação do futuro concessionário, o qual desenvolverá planejamento próprio, de acordo com seu plano de negócios. Assegurou que, ao contrário do afirmado na decisão do juízo a quo, "o estudo em questão foi apresentado nos autos, em sua íntegra, estando disponível no Ev34-OUT4- p.4/18." Aduziu que, no exercício do juízo de conveniência e oportunidade, com lastro em estudo técnico, restou atendida à recomendação da Corte de Contas. Asseverou que, na forma da Resolução TCU nº 315/2020, a recomendação consiste em deliberação de natureza colaborativa, pela qual se apresenta ao destinatário oportunidades de melhoria, com o fito de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão ou dos programas e ações de governo. Advogou que, com supedâneo na aprovação das instâncias técnicas da Secretaria de Aviação Civil, vinculada ao Ministério da Infraestrutura, e da Agencia Nacional de Aviacao Civil, assim como a observância, mediante critérios de conveniência e oportunidade, das recomendações do Tribunal de Contas da União, lançou-se o Edital ANAC nº 01/2020, em dezembro do ano pregresso, com leilão aprazado na Bolsa de Valores para 07-4 p.v. Defendeu que o fato da população local pugnar por um terminal aeroportuário de maiores dimensões não significa que essa hipótese seja realmente plausível na formulação de política que se pretenda nacional, impondo-se, assim, no instrumento convocatório, melhorias mínimas a serem concretizadas, franqueando-se ao vencedor do certame que reveja o plano de expansão na medida do retorno financeiro que lhe for aportado com o investimento, bem como das necessidades do serviço e dos seus utentes. Obtemperou que nada obsta "que o vencedor da licitação possa multiplicar as pistas de aterrissagem/decolagem no aeroporto de Navegantes/SC; pelo contrário, incluir tal determinação no leilão redundaria em afastamento de possíveis licitantes porque a exploração econômica do aeroporto deixaria de ser atraente, carreando consigo o ônus da ampliação sem qualquer tipo de estudo consistente que comprovasse sua necessidade." Alegou que o Aeroporto de Navegantes/SC será o terceiro a receber mais investimentos no bloco sul, estimado em R$582.000.000,00. Sustentou que não há qualquer empeço ao futuro explorador em construir nova pista, caso seja previsto em vindouro plano de exploração do novo operador. Arguiu que não há justificativa econômica ou jurídica que permita vincular o Edital de Concessão, o Contrato de Concessão, o explorador e os atuais Planos Diretores dos 22 Aeroportos a serem concedidos, bem como que tal situação não configura menoscabo aos investimentos efetuados no aeródromo de Navegantes, decorrentes de planejamento anterior, eis que integrarão o objeto da concessão e serão aproveitados no decorrer do prazo da outorga. Afirmou que "haverá a expansão do equipamento público com a obrigatória construção de um novo terminal de 34 mil metros quadrados, assim como seus acessos e infraestrutura necessária; implantação de um novo pátio de estacionamento de aeronaves com 57 mil metros quadrados; a ampliação da atual pista em 110 metros e construção de uma área de segurança denominada RESA de 90 metros quadrados por 90 metros quadrados" no aeroporto em comento. Considerou que as áreas desapropriadas serão utilizadas nas obras de expansão, respeitando-se o princípio da eficiência. Discorreu sobre o grave dano à ordem administrativa, à economia pública e à segurança jurídica, alegando (a) que a suspensão de leilão internacional prejudica a imagem do País perante os demais atores, (b) afeta a concessão de 22 (vinte e dois) aeroportos com premente necessidade de investimentos, (c) obrigará as empresas interessadas a promoverem novos cálculos e escrutínios, podendo migrarem os investimentos para outras áreas ou países. Fundamentou que a União e a ANAC restam obstadas, pela decisão suprarreferida, de arrecadar vultosos recursos, os quais são extremamente relevantes no cenário de déficit fiscal. Afiançou que a sustação do trâmite regular do procedimento licitatório tem repercussões negativas, que extrapolam o próprio ativo, conferindo ao Brasil um status de player de menor segurança jurídica e, por isso, de menor importância, assim como implica na precificação do risco, ou seja, resulta em ofertas de outorgas menores que o valor real do bem concedido ou no oferecimento de tarifa maior que aquela que seria correta em um ambiente estável. Disse que, ao fim e ao cabo, acarreta revés no denominado Custo-Brasil, prejudicando toda a população brasileira. Colacionou arestos do Tribunal da Cidadania em procedimentos de contracautela. Pugnou pela suspensão da eficácia da tutela de urgência concedida no primeiro grau de jurisdição, levantando-se o impedimento ao prosseguimento do leilão aprazado para 07-4-2021 (Evento 1, INIC1, destes autos). Determinou-se a intimação da parte requerida e do Ministério Público Federal, com fulcro no artigo , § 2º, da Lei 8.437/92 e no artigo 181, § 1º, do Regimento Interno desta Corte, para, querendo, manifestarem-se em setenta e duas horas (evento 2, DESPADEC1). O Ministério Público Federal ofertou parecer. Inicialmente, pontuou que há sérias dúvidas quanto à legitimidade da autora da ação civil pública para ajuizá-la, porquanto a questão em debate não afeta patrimônio municipal ou pertencente à região metropolitana, tratando-se de discussão quanto à concessão de bem público federal, transcendendo, aparentemente, a órbita de atuação da demandante. No entanto, assinalou que "como esse não é o thema decidendum deste pedido, por ora, deixe-se de lado esse ponto." No tocante ao mérito do pleito, argumentou que os autos não envolvem a implementação de política pública, mas a exploração de bem público e de serviço público federal, isto é, de aeroportos atualmente submetidos à exploração direta do Poder Público Federal. Nessa perspectiva, aludiu que não há sentido em supor que houve sinalização da União em executar determinada política pública, que justificaria a ordem judicial que obstaria o retrocesso social. Advogou que houve, em verdade, indicativos de ampliação da unidade aeroportuária em Navegantes/SC, ligada a planejamento econômico, realizado pela própria União, enquanto explorava diretamente a atividade. Referiu que, agora, discute-se a realização de obras e exploração de serviço e, por isso, não seria adequado incidir raciocínio próprio da intervenção judicial no campo de políticas públicas já implementadas. Sustentou que não há qualquer ilegalidade efetiva no procedimento adotado pela ora requerente. Garantiu que, por ora, as dúvidas apontadas sobre o potencial de demanda de carga são apenas cogitações e, quanto aos investimentos já realizados para a construção de segunda pista no aeródromo, nada impedirá que o vencedor da licitação realize a obra. Mencionou que a ampliação, de modo geral, do aeroporto é do interesse do próprio vencedor, uma vez que tem por finalidade o maior lucro possível na exploração da atividade, e, seja como for, constitui escolha que cabe ao agente econômico que receberá a concessão. Arrematou que "[a] preservação do cronograma originalmente desenhado e o evidente interesse em atrair os investimentos privados no aeroporto de Navegantes - e nas demais unidades pertencentes ao 6º bloco de licitação - claramente se inserem na noção desse risco, o que justifica a medida de suspensão postulada". Nessa senda, opinou pelo deferimento da medida de suspensão de liminar pretendida pela União (Evento 8, PARECER1). O Estado de Santa Catarina, como terceiro interessado, apresentou petição neste feito. Assegurou que, afora não ser considerado o Plano Diretor do Aeroporto de Navegantes, homologado pela ANAC, pela Portaria nº 2445/2013, nas melhorias e expansões necessárias, privilegiando, por outro lado, investimentos no aeroporto de Curitiba, as atuais disposições do edital e seus anexos revelam-se equivocados, pois subdimensionam o atual volume de cargas do aeroporto, prejudicando sobremaneira o desenvolvimento da região e a expansão da infraestrutura aeroportuária, pois o vencedor da licitação, o qual operará todos os aeroportos do bloco, direcionará a demanda para aquele com maior estrutura, seja atual ou futura, por conta das obrigações mínimas de expansão assumidas contratualmente. Registrou que, juntamente com outros órgãos e instituições, tem participado de diversas reuniões com o Governo Federal, a fim de alcançar solução consensual sobre a questão. Relatou que, em 10-2-2021, formalizara requerimento de revisão editalícia, porém não houve qualquer resposta formal da Secretaria Nacional da Aviação Civil, bem assim que, em 16-3-2021, apresentou, perante à ANAC, impugnação ao Edital nº 01/2020, todavia, em despacho genérico, sem enfrentar as questões postas, mantiveram-se as disposições editalícias. Trouxe à baila Relatório da SIE/SC, segundo o qual há equívocos nas projeções realizadas para elaboração do edital do certame, mormente quanto ao volume de cargas na importação e na exportação no Aeroporto de Navegantes. Ponderou que houve expressivo aumento de demanda, a partir do ano de 2017, no quantitativo de cargas transportadas. Advogou que poderá haver uma estagnação da economia catarinense por, pelo menos, 30 (trinta) anos - prazo previsto para duração da concessão -, causando, assim, grave dano ao Estado. Alegou ser acertada e necessária a mantença da decisão que suspendeu a licitação até a realização da perícia antecipada, determinada pelo juízo primevo, com o fito de manter a higidez e correção de estudos realizados pela União. Asseverou que a sustação da licitação é temporária, já que paralisou o certame até realização da prova pericial e talvez sequer impacte o atual cronograma da licitação previsto para a assinatura do contrato, o qual deve ocorrer apenas no 3º trimestre de 2021. Considerou que a entrega do laudo resta prevista para 30-4 p.v. Postulou o indeferimento do pedido de contracautela (Evento 12, PET1). O Foro Metropolitano da Foz do Rio Itajaí Açu, ora suscitado, peticionou no presente expediente. Afiançou que se persegue, na ação principal, que o Estado de Santa Catarina não seja, novamente, subjugado em sua capacidade federativa, isto é, preterido em razão de outros entes. Consignou que não pode ser visto como uma passagem entre o Paraná e o Rio Grande do Sul. Arguiu que, após realizada a licitação, formalizado e firmado o contrato de concessão, alterações ou inovações não previstas na avença não irão compelir a concessionária à execução de obras não previstas, "deixando a administração pública à mercê de danos em seu erário, e demasiados prejuízos aos usuários". Disse que, se não existem óbices, também não há previsão e, portanto, garantia, acerca da construção da nova pista. Ressaltou que quantias hercúleas e públicas foram destinadas à desapropriação de várias áreas de entorno para execução do Plano Diretor do Aeroporto de Navegantes/SC, aprovado em 2013, é dizer, para viabilizar a construção de uma segunda pista de pousos e decolagens - PPD. Fundamentou que o instrumento convocatório proposto "impedirá o crescimento não apenas do Complexo Aeroportuário de Navegantes, mas de toda a economia da região do Vale do Itajaí, criando uma situação de grave gargalo numa região industrial, comercial, turística, rica, pujante e com potencial de crescimento exponencial ao longo dos anos, dadas as suas características extremamente favoráveis". Gizou que, em uma parceria público-privada, de modo a garantir a segurança jurídica e a supremacia do interesse público, deve haver previsões concretas, não meramente abstratas. Finalizou defendendo que "a manutenção da tutela de urgência concedida em primeiro grau e que determinou a suspensão do Edital 01/2020 ANAC é medida necessária à preservação do interesse público e coletivo". Requereu o indeferimento da tutela guerreada pela União. Subsidiariamente, pugnou pela suspensão da licitação tão somente quanto ao Aeroporto Internacional Ministro Victor Konder, situado em Navegantes/SC, e objeto da Ação Civil Pública nº 5001814-82.2021.4.04.7208 (Evento 13, CONTRAZ1). É breve o relatório. Decido. Prefacialmente, fazem-se necessárias breves considerações sobre o instituto de suspensão de liminar e de sentença. O artigo , caput, da Lei 8.437/92 estabelece os contornos jurídicos do presente incidente: Art. 4º Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Portanto, compete à Presidência desta Corte apreciar os pedidos de suspensão das decisões liminares e das sentenças prolatadas em face do Poder Público ou seus agentes, mediante incidente deflagrado pelo Ministério Público ou por pessoa jurídica de direito público, admitindo-se, excepcionalmente, a legitimidade de pessoas jurídicas de direto privado, quando, cabalmente, estejam atuando na defesa de interesse público (STJ, AgInt no AREsp 916.084/BA, Primeira Turma, Relator Ministro Benedito Gonçalves, julgado em 15-12-2016, DJe 3-2-2017 e AgInt na SS 2.869/SP, Corte Especial, Relatora Ministra Laurita Vaz, julgado em 7-6-2017, DJe 14-6-2017). No tocante à sua natureza jurídica, a suspensão de liminar ou de sentença constitui incidente processual, não sucedâneo recursal, com nítida finalidade preventiva, pois pretende acautelar o interesse público de alegada lesão. Oportuno os ensinamentos de Caio Cesar Rocha: [...] o pedido de suspensão possui natureza de incidente processual preventivo, já que se manifesta através do surgimento de uma questão processual que pode ser arguida mediante defesa impeditiva sustentada pela Fazenda Pública. É típico incidente processual voluntário, que deve ser suscitado por partes legitimamente interessadas, dirigido ao Presidente do Tribunal ao qual couber o respectivo recurso. É fato que o pedido de suspensão depende da existência de um processo anterior, o que lhe dá contorno acessório ou secundário, elemento básico de todo incidente processual. Além disso, o fato de ser apreciado pelo Presidente do Tribunal ao qual couber o ajuizamento do respectivo recurso coloca esse incidente ao lado daqueles outros cuja resolução compete a órgão jurisdicional distinto daquele que conduz o feito principal. [...] Sobre este assunto, a escolha do legislador que atribuiu ao Presidente do tribunal respectivo a competência para processar o pedido de suspensão apenas reforça essa sua característica, afastando uma improvável natureza recursal, administrativa ou cautelar. O fato de suspender a execução da decisão e não suspender o trâmite do processo em si tampouco afasta a natureza incidental da medida do estudo. É que, por definição, os incidentes podem ser suspensivos ou não suspensivos, ficando essa atribuição a critério do legislador. [...] No caso concreto do pedido de suspensão, não há necessidade de paralisação total do processo, vez que a sustação dos efeitos da decisão, i.e., a suspensão da sua execução, é suficiente e basta para resolver a questão incidental (resguardar os valores estabelecidos como de interesse primário).(Pedido de Suspensão de decisões contra o Poder Público. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 158-159) Logo, a finalidade ínsita ao procedimento de contracautela em liça é suspender os efeitos de decisão liminar ou de sentença, ou seja, sua execução, com o fito de preservar o Poder Público de prejuízo que poderia advir de pronunciamento judicial. Com efeito, não se destina à análise da juridicidade do decisum cujos efeitos se colima suspender, bem como não tem o condão para anulá-lo, revogá-lo ou desconstituí-lo, mas tão somente para retirar sua eficácia. Elton Venturi assim aclara: Muito embora o presidente do Tribunal competente para apreciá-lo deva naturalmente inteirar-se da causa de pedir, do pedido e da decisão que se pretende suspender, tal cognição não lhe autoriza qualquer reapreciação do provimento judicial, muito menos um prejulgamento da causa, senão a pura e simples negativa de execução da liminar ou da sentença, temporariamente determinada por razões de especial interesse público. Não lhe é dado, em suma, analisar eventuais errores in procedendo ou errores in judicando porventura existentes na decisão judicial que se pretende sustar. (Suspensão de Liminares e Sentenças Contrárias ao Poder Público. 3ª ed. revista, atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 66) Assevera, outrossim, que é propiciado ao Presidente tão somente a sustação da eficácia do provimento em cognição sumaríssima, "que nada tem a ver com o erro ou o acerto da decisão cuja eficácia se deseja sustar, senão a respeito da existência ou não do direito substancial da cautela do interesse público primário, verdadeiro e único objetivo almejado pelo expediente suspensivo" (ob. cit, p. 70). Nesse mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal da Cidadania: AGRAVO REGIMENTAL NO PEDIDO DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE GRAVE DANO. PEDIDO INDEFERIDO. SUCEDÂNEO RECURSAL. I - O deferimento do pedido de suspensão exige a comprovação cabal de ocorrência de grave dano as bens tutelados pela legislação de regência (art. da Lei nº 8.437/92), situação inocorrente na hipótese. II - Na linha da pacífica jurisprudência desta Corte, não se admite a utilização do pedido de suspensão exclusivamente no intuito de reformar a decisão atacada, pois não cabe o presente incidente para discutir o acerto ou desacerto da decisão impugnada, olvidando-se de demonstrar o grave dano que ela poderia causar à saúde, segurança, economia ou ordem públicas. Agravo regimental desprovido. ( AgRg na SS 2.702/DF, Corte Especial, Relator Ministro Felix Fischer, julgado em 6-8-2014, DJe 19-8-2014 - destaquei) AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BLOQUEIO DOS ATIVOS DE CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO DE TRANSPORTE. LESÃO À ORDEM PÚBLICA NÃO CARACTERIZADA. SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. I - A teor da legislação de regência (Lei n. 8.437/1992), a suspensão da execução de decisum proferido contra o Poder Público visa à preservação do interesse público e supõe a existência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, sendo, em princípio, seu respectivo cabimento alheio ao mérito da causa. II - A mens legis do instituto da suspensão de segurança ou de sentença é o estabelecimento de prerrogativa justificada pelo exercício da função pública, na defesa do interesse do Estado. Sendo assim, busca evitar que decisões precárias contrárias aos interesses primários ou secundários, ou ainda mutáveis em razão da interposição de recursos, tenham efeitos imediatos e lesivos para o Estado e, em última instância, para a própria coletividade. III - Espécie em que não há a comprovação cabal da iminente lesão à ordem pública, pois o decisum cujos efeitos se quer suspender identificou plausibilidade na alegação do Ministério Público do Estado de São Paulo de que há "grave desídia no trato da coisa pública e desprezo por um dos princípios mais caros da Administração, que é a licitação. São muito comuns os casos de resistência à licitação do serviço de transporte" (fl. 47). IV - O pedido de suspensão de liminar articulado pelo agravante se confunde com o mérito da ação civil pública, sendo inviável o exame do acerto ou desacerto da decisão objeto do pleito suspensivo. Agravo regimental improvido. (AgRg na SLS 2.107/SP, Corte Especial, Relator Ministro Francisco Falcão, julgado em 4-5-2016, DJe 20-5-2016 - grifei) Nessa senda, constitui incidente excepcional com características próprias, devendo, portanto, estarem preenchidos efetivamente seus requisitos, sob pena de sua vulgarização. Além disso, somente comportará guarida quando (i) houver manifesto interesse público ou flagrante ilegitimidade e (ii) para obstar grave lesão, devidamente comprovada, à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Nessa linha: AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Para análise do pedido de suspensão se faz necessário o prévio exame de legislação infraconstitucional para se constatar a ofensa ao artigo da Constituição Federal indicado, razão pela qual corretamente se negou seguimento ao pedido de contracautela. II - Não constatado o risco de lesão à ordem e à economia públicas, deve ser mantido indeferimento da suspensão da liminar. III - Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, SL 698 AgR, Tribunal Pleno, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 12-3-2015, publicado em 8-4-2015) AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDER OS EFEITOS DA LICENÇA PRÉVIA. DECISÃO PARCIALMENTE MANTIDA PELO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3.ª REGIÃO. PEDIDO DE SUSPENSÃO INDEFERIDO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO CABAL DA LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. VULTOSOS VALORES ENVOLVIDOS NA IMPLANTAÇÃO DO PROJETO SUSPENSO. CIRCUNSTÂNCIA QUE, POR SI SÓ, NÃO AUTORIZA O DEFERIMENTO DA MEDIDA. INVIABILIDADE DE ANÁLISE DO ACERTO OU DESACERTO DA DECISÃO ATACADA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS. 1. A legislação de regência do instituto da suspensão de segurança e de liminar e de sentença (Leis n.ºs 8.437/92 e 12.016/09) prevê, como requisito autorizador à concessão da medida de contracautela, que a decisão a quo importe em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Assim, o deferimento da medida afigura-se providência excepcional, cabendo ao Requerente a efetiva demonstração da sustentada gravidade aos citados bens tutelados. 2. Não há demonstração cabal da existência de lesão à ordem ou economia públicas decorrente das decisões impugnadas, proferidas pelo Tribunal Regional Federal da 3.ª Região. A determinação de complementação do EIA/RIMA para abarcar aspectos não abrangidos no estudo inicial possui um duplo sentido relativamente ao interesse público. Sopesando-os, conclui-se que a suspensão da licença prévia para complementação do EIA/RIMA atende de maneira mais completa o interesse público, na medida em que a continuidade do projeto pode resultar em danos irreversíveis e irreparáveis ao meio ambiente. 3. A existência de vultosos valores envolvidos no projeto não é suficiente, por si só, para justificar a suspensão da decisão impugnada, pois não se está encerrando o empreendimento em si. Cumpridos os requisitos necessários exigidos na decisão atacada, o projeto será efetivamente concluído. 4. É inviável a revisão dos fundamentos da decisão impugnada no âmbito do pedido de suspensão, pois este não se presta à discussão do acerto ou desacerto do decisum, que deve limitar-se à verificação de potencial lesão à ordem, saúde, segurança e economia públicas. 5. Agravos regimentais desprovidos. (STJ, AgRg na SLS 2.049/SP, Corte Especial, Reatora Ministra Laurita Vaz, julgado em 16-11-2016, DJe 6-12-2016, grifei) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM SUSPENSÃO DE LIMINAR. INOCORRÊNCIA DE GRAVE LESÃO À ORDEM, À SAÚDE, À SEGURANÇA OU À ECONOMIA PÚBLICAS. 1. O agravante não demonstrou, de modo preciso e cabal, a grave lesão à ordem ou à economia pública, sendo insuficiente a mera alegação de que a manutenção do decisum atacado teria o condão de acarretar danos para o para o Município. 2. A decisão cuja suspensão se pretende não implica lesão à ordem social e/ou administrativa, uma vez que o direito à moradia representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada pela Constituição Federal. 3. O exame das demais questões postas importaria apreciação de matéria de mérito, com a declaração do acerto ou desacerto da liminar impugnada, incompatível com esta estreita via da suspensão de liminar, o que deve ser reservado para a via recursal cabível. 4. Agravo desprovido. (TRF4, Agravo em Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela 5040805-28.2018.4.04.0000, Corte Especial, Relator Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, juntado aos autos em 29-4-2019, destaquei) AGRAVO INTERNO. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CÂMARA MUNICIPAL. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA. LEGITIMIDADE ATIVA. RECONHECIDA NO PRESENTE CASO. INCIDENTE PROCESSUAL DE FINALIDADE PREVENTIVA. TUTELA DE INTERESSE PÚBLICO. BENS JURÍDICOS TUTELADOS NO ARTIGO 15, CAPUT, DA LEI 12.016/2009. RISCO DE DANO GRAVE. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. MÉRITO DA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE. SUCEDÂNEO RECURSAL. DESCABIMENTO. DESPROVIMENTO. 1. A agravante detém personalidade judiciária e, in casu, pondera que a matéria em exame se vincula à sua autonomia institucional. Reconhecida a legitimidade ativa da Câmara Municipal para propor, no presente caso, o procedimento de contracautela. 2. A suspensão de segurança constitui incidente processual, com nítida finalidade preventiva, destinado a acautelar o interesse público de risco de grave lesão, devidamente comprovado, a bem jurídico previsto no artigo 15, caput, da Lei 12.016/2009. 3. A apreciação de questões alusivas ao mérito da causa descabe na estreita via suspensiva, porquanto não se trata de sucedâneo recursal. Precedentes. 4. A recorrente não se desincumbiu do ônus de demonstrar o dano alegado nos termos da legislação de regência. Mantida in totum a decisão agravada. 5. Agravo interno desprovido. (TRF4, Agravo Interno em Suspensão de Segurança 5051233-98.2020.4.04.0000, Corte Especial, minha Relatoria, juntado aos autos em 01-3-2021) Estabelecidas essas premissas, passo ao exame do caso sub examine. A decisão cujos efeitos a União e a ANAC objetivam sobrestar restou prolatada em seu desfavor no primeiro grau de jurisdição, isto é, pelo juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Itajaí/SC, e não houve, até o presente momento, sua análise em sede recursal; portanto, não se operou qualquer efeito substitutivo. Nesse diapasão, não há empecilho ao conhecimento e processamento do presente incidente de suspensão de liminar. No que tange ao pedido em apreciação, ressalta-se que os suscitantes asseveram que a deliberação do juízo primevo acarreta risco de grave lesão à ordem administrativa e à economia pública. A decisão do magistrado a quo (Evento 50, DESPADEC1, dos autos originários), ao examinar o pedido de tutela de urgência, foi proferida nos seguintes termos: A presente ação civil pública é apresentada pelo FORO METROPOLITANO DA FOZ DO RIO ITAJAI ACU, associação civil sem fins lucrativos, em face da União e da Agencia Nacional de Aviacao Civil ( ANAC). A associação autora impugna a forma de concessão de uso de bem público, o Aeroporto de Navegantes (SC), através do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) da Presidência da República, que incluiu o complexo aeroportuário no Bloco 6 de concessões, juntamente com o Aeroporto Internacional de Curitiba - Afonso Pena, Aeroporto Internacional de Foz do Iguaçu - Cataratas, Aeroporto de Londrina - Governador José Richa, Aeroporto de Joinville - Lauro Carneiro de Loyola, Aeroporto de Bacacheri, Município de Curitiba, Aeroporto Internacional de Pelotas - João Simões Lopes Neto, Aeroporto Internacional de Uruguaiana - Rubem Berta, Aeroporto Internacional de Bagé - Comandante Gustavo Kraemer. O autor alega que há erros técnicos que inviabilizam a concessão, defeitos na avaliação econômico-financeira e nos estudos de engenharia que a embasam, violação da segurança jurídica, do princípio federativo, do interesse público e da livre concorrência. Aponta desrespeito ao Plano Diretor do Aeroporto e ao Plano Aeroviário Nacional (PAN), dos quais podem advir estagnação do terminal aeroportuário e prejuízos significativos ao erário, face a compromissos já assumidos e em execução. Em caráter liminar, propugna pela: 1.suspensão do procedimento licitatório de concessão do Aeroporto de Navegantes e, subsidiariamente; 2. a realização de audiência de mediação e Justificação Prévia, por meio virtual; 3. a realização da prova pericial antecipada, a ser efetuada antes da data agendada para a apresentação de propostas pelos licitantes. Determinada a intimação preliminar dos réus, do Município de Navegantes, do Estado de Santa Catarina e do MPF (eventos 3 e 7). O Município de Navegantes declinou de intervir no feito (evento 12). A ANAC requereu agendamento de reunião com o Juízo (evento 16), o que fora deferido ao evento 26, com extensão de convite aos demais intervenientes do processo. O Estado de Santa Catarina noticiou a existência de tentativa de conciliação extrajudicial com a União e pediu ingresso no feito como terceiro interessado (evento 30). Em manifestação preliminar (evento 33), a ANAC sustentou que a associação autora carece de legitimidade ativa, que a concessão e sua modelagem obedecem critérios técnicos e não violam o pacto federativo e que se fazem ausentes os requisitos para a tutela de urgência. A União alegou ilegitimidade ativa da associação autora, irregularidade de representação, inadequação da via eleita, ausência de elementos para a concessão da liminar, por haver fundamentação suficiente do ato impugnado e possível ferimento à discricionariedade do Poder Executivo (evento 34). O MPF apresentou parecer no evento 38, reconhecendo a legitimidade da autora e apontando ausência de requisitos para a concessão da liminar. No evento 42 foram juntados os vídeos da reunião havida entre o juízo e as partes / intervenientes. Em face do despacho proferido no evento 43, a União noticiou inexistir conversações com o Estado de Santa Catarina e a impossibilidade de qualquer conciliação quanto ao ponto ora controvertido. O Estado de Santa Catarina apresentou manifestação técnica sobre as inconformidades contidas nos Estudos de Viabilidade Técnica da 6º rodada de concessões da ANAC; afirmou não ter recebido resposta da Secretaria de Aviação Civil quanto ao pleito de alteração dos termos do edital de concessão; e noticiou ter impugnado perante a ANAC o Edital do Leilão nº 01/2020. Decido. [...] II. Analiso o pedido liminar. Não passa despercebido que o pleito ora deduzido visa a influir em política pública em implementação pelo governo: concessão de exploração de terminais aeroportuários à iniciativa privada. É certo que não se impugna a delegação da exploração do aeroporto à iniciativa privada, sob a forma de concessão, mas um dos elementos que impactam em sua precificação: a não obrigatoriedade de construção de nova pista de pousos e decolagens (PPD) no aeroporto de Navegantes. Sustenta-se vício na ausência desta previsão, pois dentre outras alegações, seria baseada em erro de avaliação da demanda real de carga no terminal e desconsideraria o Plano Diretor do aeroporto, assim como os investimentos já feitos com base nesse instrumento. No ponto do controle judicial de políticas públicas, há de se ter cuidado redobrado com os limites da sindicabilidade judicial, pois há tensão entre a separação e harmonia entre os Poderes de Estado, de um lado, e a cláusula constitucional da inafastabilidade da jurisdição, de outro. Excessiva reverência ao primeiro valor pode esvaziar o segundo, o qual, todavia, não pode servir de mecanismo para substituir escolhas legítimas da autoridade competente. A questão reside, então, em verificar a legitimidade da escolha operada pela Administração. Se duas ou mais são admissíveis pela moldura constitucional e legal, há de se preservar a discricionariedade. Por outro lado, caso a escolha recaia em opção ilegal ou inconstitucional, que implique, por exemplo, em desvio de finalidade ou violação de direitos fundamentais ou prerrogativas asseguradas pelo ordenamento, não pode prevalecer a escolha, que só se legitima pelo atingimento de uma finalidade pública e juridicamente aceita. É por isto que "Não invade o Poder Judiciário a esfera de competências do Executivo quando julga violação objetiva de lei" (STJ, REsp 1499927/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2015, DJe 05/02/2016). Em igual sentido: É cabível o controle judicial dos atos administrativos, mesmo quando discricionários. Deve-se atuar com circunspeção, todavia, a fim de que o Poder Judiciário não se substitua ao Poder Executivo, no juízo de conveniência e oportunidade de determinadas políticas públicas, salvo quando manifestamente ineficientes, inadequadas ou abusivas (...) Vendo-se o administrador face a duas ou mais soluções administrativas, todas elas legais, deverá optar por aquela que melhor se ajuste a um juízo de conveniência e oportunidade, tendo em vista sua especialização de conhecimento e o interesse público, sendo tal decisão, efetivamente, insindicável pelo Poder Judiciário (...) No caso concreto, não se está tratando de mérito de ato administrativo discricionário, haja vista que a pretensão inicial baseia-se em alegada afronta ao texto constitucional (direito de informação do cidadão e princípio da livre concorrência) e à legislação infraconstitucional (Dec. Lei nº 236/67 e Lei nº 8.884/94), aos quais o CADE encontra-se vinculado. TRF4, AC 5001303-26.2012.4.04.7200, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, 20/11/2018. O exame da legalidade da escolha operada pela Administração só pode ser feito com olhos nas circunstâncias do caso concreto. Na espécie, a impugnação se apresenta bem delimitada, restrita a não contemplação, no edital de concessão do bloco 6, de construção, em caráter obrigatório, de nova PPD no aeroporto de Navegantes. Nesse ponto, segundo a inicial, a não previsão deste de investimento, desobrigando a futura concessionária de implementar, em caráter vinculante, uma segunda PPD, deixaria o aeroporto estagnado, impediria que alcançasse suas públicas finalidades, além de acarretar prejuízos significativos ao erário, face a compromissos já assumidos e em execução. Cumpre aferir se existia referida política pública de expansão da capacidade do terminal e, neste caso, se houve sua alteração e com base em que fatores. III - Aspectos do Plano Diretor. Com efeito, é incontroverso que havia política pública estabelecida, no sentido da expansão do complexo aeroportuário de Navegantes, incluindo a construção de uma segunda pista (Plano Diretor homologado pela ANAC em 2013 - evento 1, ANEXOPET7). A controvérsia aqui diz com a vinculação da Administração ao quanto lá definido, especificamente a construção de uma segunda PPD no aeroporto de Navegantes, sustentando os réus que o Plano Diretor não é de acolhimento obrigatório. No ponto, a Resolução ANAC nº 153 estabelece: "A validade do PDIR termina com sua implantação final ou com sua revisão". Assim, é possível que a política traçada no plano diretor seja alterada, evidentemente, quando tal seja decorrência de alterações fáticas que indiquem novo mecanismo para melhor satisfação ao interesse público, objetivamente demonstrado. A Administração vem dando plena execução do Plano Diretor. Com base nele fora firmado o ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA Nº 0001/2017/0034 (Ev. 12, ANEXOSPET2), que dispõe: Considerando: a) O crescente desenvolvimento econômico e turístico do Vale do Itajaí e do Município de Navegantes. um dos maiores polos de construção naval da América Latina, no qual se insere o Aeroporto de Navegantes desempenhando um papel estratégico; b) Que o crescimento do movimento de aeronaves, passageiros e cargas no Município de Navegantes requer a ampliação da capacidade instalada do Aeroporto Internacional de Navegantes -- Ministro Victor Konder e a adoção de medidas que proporcionem melhorias estruturais para atender a potencialidade de desenvolvimento econômico Regional; c) A necessidade de desapropriação de áreas para possibilitar a ampliação da infraestrutura do Aeroporto Internacional de Navegantes, tais como a implantação da 2º pista, novo terminal e estruturas de apoio; d) Os benefícios que reverterão para a comunidade. o impulso para o desenvolvimento econômico e turístico da região e a agilidade que será atribuída aos trâmites de desapropriação, mediante a união de esforços e cooperação entre o MUNICÍPIO e a INFRAERO. (...). CLÁUSULA SEXTA- DO VALORE [sic] DA PARTICIPAÇÃO FINANCEIRA DAS PARTES 6.1. Não haverá transferência de recursos financeiros entre as partes. 6.2. O valor inicial estimado como necessário para executar as obrigações propostas no objeto do presente Acordo é de R$ 150.000.000.00 (Cento e cinquenta milhões de reais), conforme detalhado no Plano de Trabalho, AnexoI; 6.2.1. INFRAERO -- R$ 150.000.000,00 (Cento e cinquenta milhões de reais), previstos na emenda impositiva -- Emenda de Apropriação de Despesa nº 71260013, a serem disponibilizados no Plano de Investimento em parcelas anuais, conforme item 5 do Anexo1. 6.3. Os partícipes assumirão responsabilidades individualizadas, inclusive perante terceiros. pelo desembolso dos recursos a seu cargo. 6.4. As obrigações pecuniárias de que trata a cláusula 6.2 ficam condicionadas à efetiva disponibilização dos recursos objeto da emenda impositiva - Emenda de Apropriação de Despesa nº 71260013 -- à INFRAERO. Com relação à implementação do acordo de cooperação, e de gastos empenhados com esteio nele, manifestação acostada pelo Fórum Parlamentar Catarinense no processo TCU PROCESSO Nº 025.301/2020-9 é elucidativa: O Acordo de Cooperação Técnica nº 0001/2017/0034 celebrado entre a Prefeitura de Navegantes prova que para fins de viabilizar a construção da segunda PPD já foram realizadas as declarações de utilidade pública das áreas a serem desapropriadas, adaptações no plano diretor municipal bem como a realização de gastos com as desapropriações propriamente ditas, tanto que boa parte dessas áreas já foi dada como "desapropriada" ou "a desapropriar" pelos próprios estudos que instruíram a 6ª Rodada de Concessões. Neste juízo, inclusive, tramitam ou tramitaram ações que se destinavam a dar cumprimento aos termos do plano diretor e compromissos assumidos no acordo de cooperação técnica que lhe seguira. A este respeito, a ação nº 50026419820184047208, proposta por INFRAERO, União e Município de Navegantes em face de centenas de pessoas que ocupava área destinada a expansão do aeroporto, assevera a INFRAERO (evento 21) que "possui interesse no feito, fato esse que requer desde já a figuração nos autos como terceiro interessado, visto se tratar de área destinada à ampliação e construção do novo Aeroporto de Navegantes, fundamental para o desenvolvimento de toda a região do Vale do Itajaí". No evento 25 daquela ação consta Contrato de Doação sem encargo, em que o Município de Navegantes doa para a União 58 imóveis, destinados à obra de ampliação do aeroporto. E no evento 25 (fl. 41) Nota informativa do Departamento de Outorgas e Patrimônio (Ministérios dos Transportes) quanto aos trâmites administrativos de doação dos terrenos para a União, com a finalidade de ampliação do aeroporto. Naquele mesmo processo a União manifestou a importância da área para expansão do complexo aeroportuário e sua função estratégica no plano de concessão em exame nestes autos (evento 1500): 15. Pelo exposto, reiterando o concluído na Nota Informativa 1/2018/DEOUP/SAC-MTPA, datada de 19 de abril de 2018 (SEI nº 2805314), tratando a ação judicial de imissão de posse de áreas objeto de Contrato de Doação Sem Encargo, celebrado entre o Município de Navegantes e a União, destinadas à expansão do Aeroporto Internacional de Navegantes - Ministro Victor Konder (SBNF), e considerando que essas áreas estão em processo de incorporação ao patrimônio da União, assim como integram a área destinada à futura concessão do aeroporto à iniciativa privada, é passível de se concluir que o resultado da presente ação poderá interferir de forma direta nos direitos patrimoniais da União e também na segurança jurídica do futuro contrato de concessão. 16. Neste entendimento, consideramos plausível avaliar a permanência da União no polo Ativo do processo de Imissão de Posse nº 5002641-98.2018.4.04.7208, visando preservar o patrimônio público e uma condição jurídica que permita ao futuro concessionário prestar os serviços no nível exigido pelo contrato de concessão, vindo a garantir o melhor atendimento aos usuários do aeroporto". Já no Processo 50008231920154047208, também deste Juízo, constam Decretos de Utilidade Pública do Município de Navegantes (ev.24 - OUT3), relacionados à ampliação do aeroporto, dois deles, inclusive, com a finalidade específica de construção de uma nova pista. A vultuosidade dos recursos empregados na execução do plano diretor é bem traduzida por manifestação do Secretário Nacional de Aviação Civil (evento 42, VIDEO1, 7'25''), em que ressalta que já foram adquiridos 2 milhões de m² de área para a ampliação lá prevista, faltando ainda mais 1 milhão de m², o que permite inferir que dos R$ 150 milhões pactuados entre INFRAERO e Município de Navegantes no termo de cooperação técnica entabulado, pelo menos 2/3, ou R$ 100 milhões, já foram executados. Outro investimento em curso, orientado pelo plano diretor do aeroporto de Navegantes, é a construção de novo terminal de cargas, com investimento de R$ 36 milhões, como destaca ofício (GSDB 141/20, de 01/12/2020) encaminhado pelos Senadores Dário Berger e Espiridião Amin ao TCU, em procedimento que analisava a regularidade da concessão ora em apreciação (evento 12, OFICIO4): Assim, para atender a essas demandas represadas, bem como à demanda retida do Aeroporto de Navegantes, está em construção o novo Terminal de Cargas, com 100.000 m² de área, em comparação ao atual de 7.000 m². Com previsão de conclusão para o 1º Semestre de 2021, consumirá em torno de R$ 36 milhões de investimentos. Quanto a esse investimento, a PACLOG, concessionária da Infraero, no Terminal Logístico de Cargas -TECA do Aeroporto Internacional Ministro Victor Konder, Navegantes/SC, manifestou ao TCU (evento 1, anexo9): O Novo TECA contará com uma área construída de 11.302,76 m², da qual 7.000 m² estão dedicados ao galpão de armazenagem, o que ampliará em 05 vezes a capacidade de movimentação e armazenamento do TECA. A construção do Novo TECA se trata, portanto, de um investimento substancial que visa a criação de um novo complexo de armazenagem no aeroporto, em montante superior a R$ 36.000.000,00 (trinta e seis milhões de reais), dos quais já foram contratados mais de 20.000.000,00 (vinte milhões de reais). Vejo, assim, que os valores e esforços empreendidos na execução do plano diretor do aeroporto de Navegantes são expressivos. Compete, diante desse cenário, aferir se está devidamente justificada a alteração na programação de investimentos no terminal, especialmente no que diz com a suspensão da implantação da segunda PPD no aeroporto, investimento que fica, nos termos do edital ora impugnado, em esfera de liberdade atribuída ao concessionário a ser contratado para explorar o bem público. Logo, é de se avaliar a legitimidade jurídica da mudança de critério administrativo, que torna incerto - dependente de condições variáveis pelos próximos 30 anos - investimento que era tido por estratégico, definido e em fase de implementação. IV - Novos critérios de investimentos no aeroporto de Navegantes. Neste ponto, a Administração baseia a mudança de orientação em reavaliação da demanda do terminal, especialmente no aspecto da carga nele movimentada. Contudo, trata-se de avaliação extremamente contestada nos autos. Segundo reproduz a inicial, a FIESC indicou que os estudos que embasam a concessão incidem em grave subdimensionamento da demanda de carga no terminal: o estudo não considerou e subestimou a vocação logística de carga regional, iniciando projeção com 4,3 mil tons em 2021 (abaixo da média histórica) e finalizando com 5,7 mil tons em 2050, número este que foi alcançado em 2018 e superado em 11% em 2014. (...) não há registro de pousos de aeronaves cargueiras em NVT nos últimos anos porque a pista não comporta aeronaves de grande porte, classificação 4D e 4E. As 5 mil toneladas anuais são mais do que suficientes para justificar a presença de cargueiros em Navegantes. É preciso dizer que os aeroportos de Vitória, Recife e Cabo Frio, por exemplo, possuem menor volume de carga e possuem cargueiros semanalmente. (...) Contextualizando a informação de que 98% da carga exportada por Santa Catarina se socorre de meio rodoviário, apontada pela autoridades de aviação civil como fundamento para não construção da segunda PPD, a FIESC pontua: (...) caso o complexo aeroportuário de Navegantes estivesse de acordo com o seu Plano Diretor, ostentando uma segunda PPD com 2.600m, não haveria a necessidade de que tamanha porcentagem das cargas exportadas pelo Estado de Santa Catarina se deslocasse pelo modal rodoviário, correndo diversos riscos, os quais, obviamente, impactam no preço final da mercadoria." Essas informações foram corroboradas na íntegra pelo Fórum Parlamentar Catarinense (evento 12, OFIC3). Os Senadores catarinenses também reforçam o problema gerado pela necessidade de transportar cargas oriundas ou destinadas à Santa Catarina pelo modal rodoviário, face à ausência de PPD compatível com a demanda do Estado, circunstância geradora de custos adicionais e riscos à coletividade (evento 12, OFIC4): Curiosamente a carga aérea de Navegantes chega prioritariamente pelo solo. Isso porque a estrutura do aeroporto não comporta grandes aviões cargueiros. Dessa forma, as encomendas são descarregadas em aeroportos como o de Guarulhos (SP), e trazidas até Santa Catarina em caminhões. Problema este que poderia ser resolvido com uma nova pista. O Secretário de Estado de Infraestrutura e Mobilidade de Santa Catarina exarou manifestação sobre os estudos de viabilidade técnica da 6º rodada de concessões da ANAC, em que, baseando-se na mesma constatação de subdimensionamento de demanda de cargas, denunciado pela FIESC, conclui (evento 47, PROCADM3): a modelagem realizada, ao se pautar por dados e informações errôneas, acaba por apresentar um cenário distinto entre o que se modelou e o que de fato se tem. Ressalta-se que a modelagem decorre dos dados e informações e se estes estão equivocamente subdimensionados, a modelagem irá apontar um cenário de atratividade errôneo, impondo ao concessionário a obrigação de investimentos em um novo TPS, quando a vocação aeroportuária para cargas necessitaria de uma nova pista. O Estado de Santa Catarina também formulou impugnação ao Edital 01/2020 perante à ANAC (Evento 47, PROCADM4). Ali reforça a vigência de plano diretor, cuja execução contempla investimento inicial de R$ 150 milhões, por decorrência do acordo de cooperação técnica 0001/2017/0034, em execução. No que pertine à PPD, ressalta: Não se localizou dentre os documentos referentes ao Leilão, a prévia motivação que levou à drástica modificação do planejamento aeroportuário de Navegantes, prevista no Edital e seus anexos (especialmente o PEA), e, ainda, estudos das consequências dessa decisão, especialmente os efeitos administrativos-financeiros, considerando as obras em andamento, as desapropriações e declarações de utilidade pública já realizadas na consecução do Plano Diretor do Aeroporto. (grifos no original) Além disso, aponta-se, mais uma vez, defeito nos estudos de viabilidade técnico, econômico-financeiro e ambiental (EVTEA), ante ao subdimensionamento do volume de cargas de importação e exportação do aeroporto, apontando dados que sustentam a impugnação (fls. 8-10). Como se pode constatar, são muitas e aparentemente fundadas as dúvidas que inquinam a validade dos estudos que fundamentam a modelagem de concessão, especialmente quanto ao dimensionamento da demanda de carga, com implicação direta na supressão da obrigatoriedade de nova PPD em navegantes. O TCU, em apreciação do procedimento que ensejou o Edital 01/2020 (Processo 025.301/2020-9), não foi conclusivo quanto à precisão do EVTEA . Voto exarado pelo Min. Raimundo Carreiro assentou: 37. Diante do exposto, e considerando que as alterações efetuadas nos EVTEA decorrentes da Consulta Pública 3/20 desrespeitaram o conteúdo do Plano Diretor do Aeroporto de Navegantes, que há incertezas nos cálculos da real demanda de cargas do aeroporto e que há a necessidade de se dar tratamento isonômico às necessidades dos estados do Paraná e Santa Catarina, além de encampar todas as propostas elaboradas pelo Relator, proponho, adicionalmente, determinar à Agencia Nacional de Aviacao Civil ( Anac) e à Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério da Infraestrutura (SAC/Minfra) , com base no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, II, do RI/TCU e c/c o art. 4 da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 30 dias, reavaliem a consistência dos EVTEA da 6ª rodada de concessões no que tange à demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão estabelecidas em seu Plano Diretor, e caso sejam encontradas inconsistências, realizem as devidas correções a fim de adaptar os investimentos conforme a real demanda daquele aeroporto. Como consequência, o acórdão, no ponto que pertine a este exame prefacial, restou assim lançado (ACÓRDÃO 4064/2020 - PLENÁRIO, Relator AUGUSTO NARDES, Processo 025.301/2020-9, Data da sessão 08/12/2020, Número da ata 47/2020): (...) 9.2.4. avalie a conveniência e oportunidade de revisar a consistência dos EVTEA da 6ª rodada de concessões no que tange à demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão previstas em seu Plano Diretor, para, caso sejam encontradas inconsistências, realize as devidas correções a fim de adaptar os investimentos conforme a real demanda daquele aeroporto, sem prejuízo à publicação do edital do leilão;(...) Na reunião havida neste Juízo com as partes, intervenientes e seus representantes, questionei o Secretário Nacional de Aviação Civil sobre a realização do reexame sugerido pelo TCU e roguei fossem acostados os estudos respectivos. A União, ao tempo em que afirmou ser inviável qualquer espécie de conciliação no caso em tela, limitou-se a apresentar documentos que repisam as convicções das autoridades do setor aéreo. Os estudos que serviram de base à resposta enviada ao TCU, em decorrência do decidido no acórdão nº/4064/2020, não aportaram aos autos. No entanto, a manifestação do Secretário de Aviação Civil, na mencionada reunião conduzida pelo este Juízo em 02/03/2021 (evento 42), é bastante elucidativa. A autoridade assevera que (VIDEO3, 9'05''): "Nós fizemos essa reapreciação da demanda de carga. E o que acontece é um dilema muito comum no setor de aviação civil e no sistema de infraestrutura como um todo. Eu brinco aqui que o dilema de Tostines, ou seja, não tem demanda porque não tem a pista? ou não tem a pista porque não tem demanda? O que vem primeiro, a demanda ou o investimento? Mais adiante, arremata (VIDEO3, 11'02''):"Talvez se tivesse a pista poderia ter um pouco mais de demanda? Mas o fato é que, hoje, Navegantes ainda não dá sinais mínimos que seja de operação cargueira mais robusta, o que foi confirmado com esses estudos que nós fizemos". O problema é que esses estudos não foram apresentados, não aqueles que se seguiram ao acórdão do TCU. Desse modo, forçoso concluir, pelo menos nessa quadra preliminar, é que, diante de tantas impugnações e da pouca convicção demostrada pela autoridade administrativa, há fundado receio quanto à falta de consistência nos estudos que embasam o Edital 01/2020, no que diz com o aeroporto de Navegantes. Em tal cenário, pelo menos em juízo preliminar, não estão demostrados [sic] motivos idôneos para alterar a política pública em vigor, o Plano Diretor do Aeroporto aprovado em 2013, e sob cuja égide já foram aplicados milhões de reais para a expansão do complexo aeroportuário, inclusive visando a construção de nova PPD. Prosseguir no certame em tais condições, ou seja, sem base técnica segura a lastrear a mudança de critério administrativo, importa em risco concreto de lesão ao interesse público, sobretudo pela duração alongada da concessão (30 anos), tempo suficiente para gerar danos irreparáveis à infraestrutura logística do Estado membro e do próprio ente federal. Violaria-se, ainda, o art. 24, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/42), que proscreve [sic] que mudança posterior de orientação abale situações plenamente constituídas, como as que ora se detectam, pela execução adiantada do plano diretor do aeroporto de Navegantes. Nesse cenário incerto e sem o devido lustro técnico, o que se vê é a intenção de privilegiar um determinado modelo de concessão, em que num bloco de vários aeroportos, elege-se um como prioritário e mais atrativo; mas sem base técnica idônea, corre-se o risco de se ter mais um investimento mal orientado, com prejuízos potencialmente irremediáveis ao país. A urgência em evitar esse dano potencial ao erário e ao interesse público, nesse momento, se sobressai aos riscos decorrentes do adiamento do certame, marcado para o início de abril de 2021. V- Decisão Pelo exposto, defiro a medida liminar, para suspender a licitação versada no Edital de Leilão ANAC 01/2020, que trata da 6º rodada de concessões de aeroportos federais, até realização de perícia antecipada. Determino realização de prova pericial antecipada, com objeto restrito de aferir a demanda de carga atual, e projeção para os próximos 30 anos, para o aeroporto de Navegantes. Nomeio para a realização da perícia, por questões técnicas e de facilidade logística, a UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ-UNIVALI, a quem caberá indicar departamento ou responsável técnico, comprovadamente detentor do conhecimento necessário à realização da perícia, informando nos autos os nomes e dados de qualificação dos profissionais que participarão da atividade, nos termos do artigo 156, § 4º do CPC. Intime-se a UNIVALI para dizer se aceita o encargo e oferecer proposta de honorários (artigo 465, § 2º, do CPC), no prazo de 1 (um dia), considerando a urgência do caso. Eventual recusa deverá ser adequadamente justificada, no mesmo prazo. Não sendo possível a realização da perícia pela UNIVALI, desde já fica nomeada a Universidade Federal de Santa Catarina -UFSC, a quem caberá indicar departamento ou responsável técnico, comprovadamente detentor do conhecimento necessário à realização da perícia, informando nos autos os nomes e dados de qualificação dos profissionais que participarão da atividade, nos termos do artigo 156, § 4º do CPC. Intime-se a UFSC para dizer se aceita o encargo e oferecer proposta de honorários (artigo 465, § 2º, do CPC), no prazo de 1 (um dia), considerando a urgência do caso. Eventual recusa deverá ser adequadamente justificada, no mesmo prazo. Apresentada a proposta de honorários, intimem-se às partes para, querendo, manifestar-se, no prazo de 3 (três dias), após o que será arbitrado o valor (artigo 465, § 3º, do CPC). Sem prejuízo, no mesmo prazo, faculta-se às partes indicar a formação e qualificação técnica mais adequada para a nomeação de perito judicial. No mesmo prazo, poderão apresentar quesitos e indicar assistente técnico. A parte autora deverá antecipar a metade dos honorários periciais, para início dos trabalhos. Apresentados os quesitos ou decorrido o respectivo prazo, intime-se o departamento ou responsável técnico indicado pela UNIVALI ou UFSC, para comunicar ao juízo a data e local designados para ter início a produção da prova, nos termos do artigo 474 do CPC, bem como para apresentar o laudo pericial no prazo de 10 (dez) dias a contar da data da perícia, que deverá ser marcada no prazo máximo de 5 dias. Comunicada a data e local designados para realização da perícia, intimem-se as partes. A ciência aos assistentes técnicos caberá às partes que os indicarem. Intimem-se, com urgência, a ANAC por mandado. Citem-se. Pois bem. A instalação de nova pista de pousos e decolagens - PPD, prevista no Plano Diretor do Aeroporto de Navegantes/SC, aprovado em 2013, e, em vista do qual, foram aplicados recursos para viabilizar a expansão do complexo aeroportuário, não restou contemplada no instrumento convocatório. Nessa esteira, o juízo a quo deliberou por suspender o Leilão ANAC nº 01/2020 até a realização da prova pericial, compreendendo que não havia substrato técnico a amparar a modificação, que pode acarretar efeitos negativos à economia do Estado de Santa Catarina, pelo prazo da concessão, qual seja, 30 (trinta) anos. Não obstante, considerando que o leilão resta aprazado, na Bolsa de Valores de São Paulo, para 07-4-2021, a União e a ANAC manejaram o presente pedido de contracautela, visando à sustação dos efeitos da decisão supratranscrita, sob alegação de grave risco à ordem administrativa e à economia pública. Como trazido a lume acima, a suspensão de liminar constitui incidente destinado à tutela dos bens jurídicos insculpidos no artigo da Lei 8.437/92, e, nessa extensão, do interesse público primário. Não comporta o exame de questões de fundo, é dizer, do mérito da ação principal, haja vista não ser sucedâneo recursal, admitindo-se tão somente um juízo de delibação mínimo, bem como, em razão da sua excepcionalidade, imprescindível a efetiva comprovação do grave risco de dano alegado, na forma da legislação de regência e da jurisprudência pátria, abordadas alhures. Nesse horizonte será apreciado o pleito em liça. A Agencia Nacional de Aviacao Civil - ANAC lançou, em dezembro do ano pregresso, o Edital de Leilão nº 01/2020, voltado à concessão de serviços públicos para ampliação, manutenção e exploração de aeroportos integrantes do Bloco Sul, Bloco Central e Bloco Norte, especificados, respectivamente, nos itens 1.1.7.1, 1.1.7.2 e 1.1.7.3, integrando o primeiro conjunto o Aeroporto de Navegantes/SC. O modelo de concessão em blocos, adotado no susodito instrumento, tem por fito favorecer investimentos em infraestrutura no País, contemplando ativos de portes e perfis distintos. Nessa perspectiva, aeroportos com menores fluxos de carga e passageiros são inseridos em um mesmo conjunto de concessões com outros de maior volume de mercadorias e usuários, de modo a também viabilizar economicamente os primeiros. Segundo a Secretaria de Fomento, Planejamento e Parcerias, na Nota Informativa nº 5/2021/CGRAR/DEAP/SFPP (Evento 1, INF5, destes autos), implementou-se a mesma estrutura negocial em projetos alusivos a rodovias, ferrovias e portos, a partir de uma concepção interligada da rede de transportes, sopesando-se não apenas a proximidade regional, mas também o funcionamento das relações econômicas entre centros de negócios que contêm núcleos de irradiação e de atração de produtos e serviços. Consignou que cada procedimento de desestatização, mediante concessão à iniciativa privada, apresenta particularidades, em vista das necessidades a serem contempladas, tanto que, na 4ª Rodada de Concessões, os aeroportos foram individualmente concedidos, ao passo que, na 5ª Rodada, já houve a adoção desse modelo em blocos. Na 6ª Rodada, ora em apreço, as requerentes aludem que aeroportos de maior movimento - de Curitiba e de Navegantes, p.e. - têm previsão de outorga com outros de menor capacidade, como, por exemplo, os de Bagé e Uruguaiana/RS. O procedimento em curso constituiu objeto de acompanhamento da Corte de Contas da União, no expediente nº 025.301/2020-9, tendo sido prolatado o Acórdão nº 4.064/2020, sob Relatoria do Ministro Augusto Nardes, que analisou os Estudos de Viabilidade Técnico, Econômico-Financeiro e Ambiental (EVTEA) e a minuta de edital e respectivos anexos. Na auditoria da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil do aludido Órgão, reproduzida no voto condutor, assim constou: Bloco Sul 19. O Bloco Sul é composto por nove aeroportos e processa aproximadamente 11,8 milhões de passageiros ao ano, sendo que 52% desse processamento se deve ao Aeroporto Afonso Pena, em Curitiba (SBCT) , que processa aproximadamente 6,2 milhões de passageiros/ano. A participação do Bloco Sul no mercado nacional é da ordem de 5,6% do total. Figura 2 - Aeroportos do Bloco Sul 20. A contribuição inicial mínima prevista para o Bloco Sul, ou o valor mínimo de outorga, foi calculada em R$ 133,5 milhões. Já o total de investimentos (capex de desenvolvimento + manutenção) previstos para esse bloco é de R$ 2,14 bilhões. 21. Os investimentos de desenvolvimento são aqueles de natureza pontual, destinado à expansão dos ativos aeroportuários. Já os investimentos de manutenção são aqueles de natureza periódica, destinados à conservação e reposição de ativos. 22. O Aeroporto Internacional de Curitiba/PR - Afonso Pena (SBCT) , apesar de não estar entre os dez aeroportos mais movimentados do país, é o segundo mais movimentado da região sul, conforme dados estatísticos da Anac de 2018. 23. Os investimentos de desenvolvimento previstos para este aeroporto são de aproximadamente R$ 448 milhões, que contemplam construção de nova pista de pouso e decolagem, ampliação do pátio de aeronaves e do terminal de passageiros (TPS) . 24. Os aeroportos de Foz do Iguaçu e Navegantes também têm investimentos de desenvolvimento relevantes, estimados respectivamente em R$ 432 milhões e R$ 366 milhões. 25. Para estes aeroportos, estão previstas diversas intervenções, como construção/ampliação de pista de pouso e decolagem e taxiways, ampliação/implantação de terminal de passageiros, ampliação do estacionamento de veículos, demolição e construção de terminal de cargas, dentre outras. 26. Para os demais aeroportos do bloco, o capex de desenvolvimento previsto somado é da ordem de R$ 550 milhões, sendo os principais relativos às ampliações de TPS, de pátios de aeronaves, implantação de novas pontes de embarque, construção de novas pistas de taxi e desapropriações. No que tange à inclusão de uma nova pista de pousos e decolagens (PPD) em Navegantes, a referida Secretaria asseverou que não se justifica a previsão de obrigatoriedade dessa no contrato. O Relator, por sua vez, no item VII do voto prolatado, examinou, especificamente, as controvérsias sobre os investimentos no aeroporto de Navegantes/SC. Reportou que, segundo a Secretaria Nacional de Aviação Civil, com base nos estudos e projeções acerca do aeroporto de Navegantes, há necessidade de ampliação do terminal de passageiros existente, com investimentos previstos na modelagem econômica-financeira da concessão. No tocante à inclusão de nova PPD, consignou que, segundo as simulações realizadas pela SAC, a pista já existente é capaz de atender à demanda prevista para o período da concessão, caso executadas algumas melhorias, as quais foram inseridas como investimentos obrigatórios. No tocante às impugnações apresentadas nos autos pela Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina - FACISC, pelo Fórum Parlamentar Catarinense e pelos Senadores Dário Berger e Espiridião Amim, ponderou que foram utilizados, pela SAC, nas projeções efetuadas, dados históricos oficiais, avaliados e endossados pela área técnica do Tribunal de Contas da União, não constatando, nessa toada, indícios de inconsistências. Alfim, arrematou que não caberia quaisquer determinações a respeito do mote, pois descabe ao Órgão substituir o papel do gestor na definição dos investimentos a serem realizados, que têm por supedâneo a demanda projetada. Transcrevo, visto que oportuno para o deslinde deste procedimento, excerto do voto da lavra do Relator do aresto em liça: VII. DAS CONTROVÉRSIAS ACERCA DOS INVESTIMENTOS NO AEROPORTO DE NAVEGANTES Consta no relatório da SeinfraRodoviaAviação que, no decorrer da fase instrutiva deste processo, houve dois pedidos de habilitação como interessado nos presentes autos, nos termos do art. 144, § 2º, c/c art. 146, § 1º, do Regimento Interno do TCU (RITCU) , sendo um deles apresentado pela Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina - Facisc (peça 64) e o outro pela PAC Logística e Hangaragem Ltda. (Pac Log) , concessionária da Infraero no Terminal Logístico de Cargas (Teca) do Aeroporto Ministro Victor Konder, Navegantes/SC, o qual está inserido no Bloco Sul desta 6ª Rodada de Concessões (peças 29 a 33) . Ambos os solicitantes também apresentaram alegações de inconsistências nos estudos de viabilidade do Aeroporto de Navegantes, que teria deixado de contemplar como obrigatórios alguns investimentos que consideram imprescindíveis, a exemplo da construção de um novo terminal de passageiros e de nova pista de pouso e decolagem. A unidade técnica propõe indeferir o ingresso de ambos como interessado nos autos, ante a ausência de legitimidade para intervirem no processo, proposta com a qual manifesto desde já minha concordância. No tocante ao mérito das alegações, a área técnica do TCU entendeu que não merece prosperar, pois verificou que a definição dos investimentos obrigatórios foi baseada em estudos e projeções de demanda individualizados para cada aeroporto. Tais estudos foram objeto de detida análise pela unidade instrutora, que não identificou inconsistências em relação ao aeroporto de Navegantes, mas tão somente em relação aos aeroportos de Manaus, Curitiba e Goiânia, conforme relatei na seção IV deste voto, para os quais se identificaram a dupla contagem nos valores de carga de correio. Com base nesses estudos e projeções de demanda do aeroporto de Navegantes, a Secretaria Nacional de Aviação Civil (SAC) verificou a necessidade de ampliação do terminal de passageiros existente, cujos investimentos foram devidamente contemplados na modelagem econômico-financeira da concessão. Quanto à possibilidade de inclusão da construção de uma nova pista de pouso e decolagem (PPD) em Navegantes, os cálculos e simulações da SAC indicaram que a pista existente é capaz de atender a demanda prevista para o horizonte da concessão, desde que realizadas algumas melhorias, as quais foram contempladas como investimentos obrigatórios. Além disso, os estudos de engenharia do aeroporto evidenciam que a frota considerada no projeto atende de forma satisfatória os destinos considerados no Estudo de Mercado, afastando quaisquer prejuízos para as operações comerciais. Diante disso, concluiu que não justifica a previsão de construção de uma nova PPD no Aeroporto de Navegantes. Vindo os autos ao meu Gabinete, recebi memoriais da Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina - Facisc (peças 99-105) , do Fórum Parlamentar Catarinense (peça 106) e dos Senadores Dário Berger e Espiridião Amim (peça 107) , que, além de reiterar a suposta inconsistência dos estudos de viabilidade do aeroporto de Navegantes, ainda alegaram que a SAC não teria obedecido ao Plano Diretor daquele aeroporto, pois este prevê a construção de nova pista de pouso e decolagem (PPD) . À peça 103, a Facisc apresentou novos valores de demanda e projeções, distintos dos constantes nos estudos de viabilidade da SAC. Verifico, assim, a existência de dois estudos de demanda - um realizado pelo Governo e outro apresentado pela Facisc. Considerando que o SAC utilizou em suas prospecções dados históricos oficiais, não apenas para o aeroporto de Navegantes, mas também para todos os demais sítios aeroportuários desta concessão, e que, como já mencionei anteriormente, estes estudos e projeções foram devidamente avaliados pela unidade técnica do TCU, que não identificou quaisquer indícios de inconsistências, não vislumbro razões para invalidar o trabalho da SAC. Friso que, apesar de os dados decorrentes das projeções de demanda não indicarem a necessidade de construção de nova pista no aeroporto de Navegantes, isso não significa que a pista jamais será construída, pois a minuta de contrato da concessão prevê o acompanhamento de níveis mínimos de serviço que, caso estes se situem abaixo da referência pactuada, acionam gatilhos para a realização de investimentos, com vistas à melhoria dos indicadores de qualidade do serviço prestado. Consequentemente, a pista poderá sim vir a ser construída ao longo da execução da concessão, caso a demanda justifique sua construção. Por pertinência, faço, ainda, alguns esclarecimentos acerca da eventual inobservância do Plano Diretor Aeroportuário. Trata-se de um documento que estabelece um conjunto de diretrizes que orienta a implantação, o desenvolvimento e a expansão da infraestrutura aeroportuária, de maneira ordenada e ajustada à evolução do transporte aéreo. De acordo com o art. 1º da Resolução ANAC nº 153, de 18 de junho de 2010, a aprovação do Plano Diretor pela Anac é requisito obrigatório para aeródromos receberem voos de empresas aéreas prestando serviço de transporte aéreo regular de passageiros ou carga. Por meio da Nota Técnica 134/2020/DPR/SAC (peça 108) , a Anac ressaltou que tais planos têm por objetivo tão somente planejar a forma de expansão de cada aeroporto, porém os investimentos ali previstos não são vinculantes, haja vista sequer possuírem data para sua implementação. Na mesma nota técnica, a agência reforçou tal afirmação trazendo exemplos de diversos aeródromos (Cruzeiro do Sul/AC, Altamira/PA, Rio Branco/AC e Tefé/AM) que, apesar de atualmente possuírem baixíssima demanda, os planos diretores apresentam expansões para torna-los [sic] a níveis compatíveis com os de aeroportos das grandes capitais do país. Continuou afirmando que, para fins de definição dos investimentos obrigatórios, levou em consideração os Planos Diretores de todos os aeroportos da concessão, porém compatibilizou os investimentos de cada um de acordo com a demanda projetada, que, no caso do aeroporto de Navegantes, a demanda projetada seria devidamente atendida mediante a execução de melhorias na pista existente. Não verificou, assim, justificativa técnica para a construção de uma nova pista. Do exposto, (i) considerando que não cabe a este Tribunal substituir o papel do gestor para definir quais investimentos devem ser realizados; (ii) considerando que, de acordo com a Secretaria Nacional de Aviação Civil, os investimentos do aeroporto de Navegantes estão tecnicamente orientados pela demanda projetada, a qual foi auditada pela SeinfraRodoviaAviação; e (iii) considerando, ainda, a previsão de níveis mínimos de serviço e gatilhos de investimento que visarão adequar a capacidade futura dos aeroportos à demanda real que vier a ser verificada, deixo de fazer quaisquer determinações a respeito da matéria aqui tratada. Não obstante, o Redator, Sua Excelência o Ministro Raimundo Carreiro, formulou voto propondo a reavaliação da consistência dos EVTEA da 6ª Rodada de Concessões quanto à demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão em seu Plano Diretor, e, caso identificadas inconsistências, sejam procedidas às correções a fim de adaptar os investimentos conforme a real necessidade daquele aeroporto. O Ministro consignou que, mediante Acordo de Cooperação Técnica entre o Município de Navegantes e a Infraero, firmado em 26-1-2017, previu-se a aplicação de R$ 150.000.000,00, para a desapropriação das áreas necessárias à ampliação do Aeroporto Internacional de Navegantes/SC e a implantação da segunda pista, novo terminal e demais estruturas de apoio. Mencionou que 98% da carga que sai do Estado de Santa Catarina para exportação é realizada via aeroportos de outros Estados, porque a atual pista não comporta aeronaves cargueiras. Manifestou-se, nesses termos, quanto ao subdimensionamento da demanda de cargas do aludido aeroporto: 14. O memorial dos parlamentares catarinenses (peça 106) traz as seguintes ponderações a respeito da subdimensionamento da demanda de cargas do Aeroporto de Navegantes pelos estudos que embasam a 6ª rodada de concessões de aeroportos:"O segundo ponto que merece destaque é o subdimensionamento dos estudos de cargas, que projetaram para o ano de 2050 demanda de movimentação de cargas que já foi superado em 2014 (não à toa, portanto, que desde 2013 o Plano Diretor já previa a necessidade da construção da nova PPD de 2.600 metros para atender a demanda do aeroporto) . Em se tratando das cargas internacionais que saem do Estado de Santa Catarina para exportação (18.000 - dezoito mil, toneladas/ano), 98% dessas são submetidas a embarque fora do Estado, através da via rodoviária, nos Aeroportos de Viracopos/SP, Guarulhos/SP e Curitiba/PR - justamente pelo Norte do Estado (Navegantes) não possuir PPD que comporte o recebimento de cargueiros para realizar esse tipo de operação"(grifei) . 15. A PacLog também trouxe à baila argumentos que defendem o subdimensionamento da demanda de cargas (peça 29, p.11-12) :"(...) no Relatório de Estudo de Mercado, em sua fl. 286, consta a projeção da movimentação total de cargas no TECA. A projeção de demanda de movimentação de carga importada no TECA está extremamente subestimada, afinal, pontua-se que em 30 anos a previsão é de um aumento de 1,5 mil toneladas anuais, aplicando um percentual de 1% na projeção de crescimento. Mesmo com a atual característica do aeroporto, ou seja, com as limitações decorrente da PPD, o que inviabiliza operações de aeronaves cargueiras, assim como, com o tamanho e estrutura do TECA atual, já foram movimentadas mais de 47 mil toneladas somente de carga importada nos últimos 10 anos."(grifei) 16. No mesmo sentido estão as alegações da Facisc (peça 64, p.11, 12, 18 e 19) :"(...) o estudo não considerou e subestimou a vocação logística de carga regional, iniciando projeção com 4,3 mil tons em 2021 (abaixo da média histórica) e finalizando com 5,7 mil tons em 2050, número este que foi alcançado em 2018 e superado em 11% em 2014.Na última década, o Complexo Aeroportuário de Navegantes movimentou em média 4,7 mil tons/ano, em 2014 alcançou-se a marca de 6,3 mil tons/ano. (...) não há registro de pousos de aeronaves cargueiras em NVT nos últimos anos porque a pista não comporta aeronaves de grande porte, classificação 4D e 4E. As 5 mil toneladas anuais são mais do que suficientes para justificar a presença de cargueiros em Navegantes. É preciso dizer que os aeroportos de Vitória, Recife e Cabo Frio, por exemplo, possuem menor volume de carga e possuem cargueiros semanalmente. Assim, a construção de uma nova pista ou a adequação da pista atual para suportar aeronaves de código de referência 4E, é absolutamente essencial para o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária do Aeroporto de Navegantes. (...) A exportação de cargas movimenta mais de 18.000 (dezoito mil) toneladas por ano. Entretanto, 98% desta carga embarca nos Aeroportos de Viracopos, Guarulhos e/ou Curitiba, de modo que segue pela via rodoviária até o ponto de saída. Noutro lado, caso o complexo aeroportuário de Navegantes estivesse de acordo com o seu Plano Diretor, ostentando uma segunda PPD com 2.600m, não haveria a necessidade de que tamanha porcentagem das cargas exportadas pelo Estado de Santa Catarina se deslocasse pelo modal rodoviário, correndo diversos riscos, os quais, obviamente, impactam no preço final da mercadoria."(grifei) 17. Sobre tal assunto, a unidade técnica assim se manifestou em sua instrução à peça 96:"181. Ademais, os dados de movimentação de carga no Teca de Navegantes fornecidos pela Infraero não são compatíveis com os dados apresentados pela Facisc. De acordo com a Facisc, na última década, o aeroporto movimentou em média 4,7 mil ton/ano e, em 2014, alcançou-se a marca de 6,3 mil ton/ano (peça 64, p. 11) . De acordo com os dados da Infraero, de 2012 a 2019, o aeroporto movimentou em média 2,36 mil ton/ano e, em 2014, o Teca movimentou 2,11 mil ton (dados disponíveis em https://transparencia.infraero.gov.br /estatisticas/). Ou seja, os dados da Facisc é que estão aparentemente superestimados."18. A Facisc, em suas novas manifestações à peça 99 e à peça 103, reitera que foram movimentadas mais de 47 toneladas nos últimos dez anos, tendo alcançado em 2014 a marca de 6,3 mil tons/ano. Acrescenta, ainda que, na Nota Técnica 121/2020/DPR/SAC (peça 70) , a SAC conclui equivocadamente que praticamente inexistiria operação de carga aérea no Aeroporto de Navegantes, o que seria um argumento no sentido da desnecessidade da construção da segunda pista. Conforme a Facisc, embasada em dados do sistema Tecaplus (peça 102) , e também de acordo com a PacLog (peça 101) , todos as cargas que ingressam no Terminal Logístico de Cargas tem como origem o modal aéreo. 19. Ademais, vejo que nem os estudos que embasam esta 6ª rodada, nem a análise da unidade técnica, levaram em consideração a informação de que 98% da carga que sai do Estado de Santa Catarina para exportação é realizada via aeroportos de outros estados, simplesmente porque a atual pista não comporta aeronaves cargueiras. Estimar a demanda de cargas do aeroporto sem levar a potencial exportação de 17,6 mil toneladas/ano em consideração é ignorar fator de extrema relevância para o resultado dos estudos, os quais, considero, portanto, incompletos. 20. Apesar de a SAC afirmar categoricamente, por meio da Nota Técnica 121/2020/DPR/SAC (peça 70), elaborada com a intenção expressa de demonstrar a desnecessidade da construção da segunda pista no Aeroporto de Navegantes, que a construção de um sistema de pistas de táxi adequado e correção das inconformidades seriam suficientes para o pleno atendimento da demanda projetada, não constatei em seu estudo a análise a respeito das cargas que são exportadas via outros aeroportos. O suposto equívoco apontado pela Facisc em relação aos modais adotados no aeroporto também justificariam uma reanálise dos estudos por parte da Anac. Tampouco a Nota Técnica 134/2020/DPR/SA (peça 108) , juntada a estes autos em 5/12/20, leva em consideração esse fato. 21. Tais omissões nos estudos, aliadas à diferença nos números referentes à demanda de cargas apresentados pela Facisc e os considerados pela unidade técnica com base no sítio da Infraero, justificam a necessária revisão, por parte da Anac, dos EVTEA correspondentes à 6ª rodada de concessões, no que se refere à demanda de cargas efetivamente existente no Aeroporto de Navegantes, e caso seja identificada alguma discrepância, que sejam adequados à real demanda daquele aeroporto. 22. No que pertine à construção da terceira pista no Aeroporto de Curitiba/PR, os parlamentares catarinenses assim se pronunciaram (peça 106) :"Terceiro ponto de análise é o acréscimo dentro do Bloco Sul, após a realização de audiência pública, da obrigatoriedade da construção de uma nova PPD de 3.000 metros para o Aeroporto de Curitiba/PR, ao passo que foram retirados os valores de investimentos previstos para o Aeroporto Internacional de Navegantes, não podendo passar desapercebido que, a menor PPD do Aeroporto de Curitiba possui extensão maior do que a PPD existente no Aeroporto de Navegantes (mesmo que essa receba o aumento em 50m conforme previsto pelos estudos da 6ª Rodada) , e, ainda assim, Curitiba foi contemplada com uma nova pista de 3.000 metros Evidente que dentro de uma ótica de modelagem de concessão de infraestrutura através do sistema de blocos, em que o mesmo operador a um só tempo administra diversos aeroportos, concorrentes entre si, e que a modelagem da concessão apenas lhe obriga a realizar o investimento em apenas um desses aeroportos (Curitiba) , é absolutamente certo que apenas uma dessas estruturas será privilegiada com os investimentos (Curitiba) em detrimento da outra (Navegantes) . Dito isso, para fins de se garantir uma concessão isonômica e, de igual sorte, evitar que o interesse público fique subordinado a um modelo de concessão que determina a obrigatoriedade de realizar a construção de PPD apenas em um aeroporto do bloco, a única e mais justa medida a se garantir o atendimento do interesse público, e afastar os prejuízos ao Estado de Santa Catarina, é a inclusão da obrigação de construção da PPD no Aeroporto de Navegantes."(grifei) [...] 26. De acordo com a unidade técnica (peça 96, itens 22 a 24) , os investimentos previstos para o aeroporto de Navegantes e de Curitiba, chegam aos montantes de R$ 366 milhões e R$ 448 milhões, respectivamente. Em apresentação disponível na Internet elaborada antes da Consulta Pública 03/2020 (https://www.anac.gov.br/participacao-social/consultas-publicas/consultas/2020/03/AudinciasPblicas 6rodadaapresentaoSACAP.pdf) , datada de março de 2020, a Secretaria Nacional de Aviação Civil (SAC) indicava a necessidade de investimentos (CAPEX) da ordem de R$ 700 milhões para o Aeroporto de Navegantes (slide 28) , enquanto que para o Aeroporto de Curitiba demonstrava-se que R$ 536 milhões seriam necessários (slide 24) . 27. Em 2020, com as alterações realizadas após a Consulta Pública, levando-se em consideração as diretrizes recebidas para a construção de uma nova PPD em Curitiba e às readequações impostas pela pandemia, verifico que, nos estudos finais desta 6ª rodada de concessão de aeroportos, os recursos alocados para Navegantes foram reduzidos quase a metade, havendo agora o empenho da SAC em demonstrar a desnecessidade de uma segunda PPD no Aeroporto Internacional Victor Konder. 28. Conforme a jurisprudência do TCU, este Tribunal deve primar por não se imiscuir de maneira imprópria no espaço discricionário assegurado ao gestor, não cabendo determinar ao gestor qual investimento ele deve ou não realizar. Entretanto, há evidências suficientes no sentido de que o desrespeito ao Plano Diretor do Aeroporto, aliado à possível subestimativa da demanda de carga e à denúncia de realocação de recursos de um aeroporto de um estado para outro, pode indicar a existência de inconsistências nos EVTEA, os quais merecem ser sanadas a fim de não prejudicar o necessário desenvolvimento econômico do Estado de Santa Catarina. Tal como foi reconhecida a necessidade de uma nova PPD em Curitiba, é possível que também o seja em Navegantes. 29. Ademais, há a possibilidade de que a Facisc tenha razão, e um simples redirecionamento de recursos seja suficiente para que o Aeroporto de Navegantes seja contemplado com uma nova PPD, permitindo sua integração com o novo Terminal de Cargas e o atendimento à demanda de carga que atualmente sai do estado em direção a outros aeroportos para ser exportada. Assim, resta justificada minha proposta de determinação à Anac e à SAC para que revisem os respectivos estudos, permitindo tratamento isonômico aos estados do Paraná e Santa Catarina. Após os votos exarados, os Ministros do Plenário do Tribunal de Contas da União, em 08-12-2020, proferiram o acórdão nas seguintes letras: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de acompanhamento do processo de desestatização referente à 6ª rodada de concessões aeroportuárias, composta por vinte e dois aeroportos ao todo, divididos em três blocos (Sul, Central e Norte) ; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em: 9.1. considerar atendidas as exigências da Instrucao Normativa-TCU 81/2018 com relação aos documentos desta 6ª rodada de concessão de aeroportos; 9.2. recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que: 9.2.1. avalie a conveniência e oportunidade de considerar, nos futuros procedimentos que realizar para a contratação de estudos técnicos e/ou projetos, o desempenho prévio das empresas dentre os critérios de pontuação que vierem a ser adotados, com o objetivo de buscar a melhoria contínua na seleção de seus contratados; 9.2.2. avalie a conveniência e oportunidade de aprimorar o texto das cláusulas editalícias que disciplinam as condições para a participação de licitante que não seja operador aeroportuário e/ou participação de consórcio que não possua operador aeroportuário em sua composição, de modo a tornar mais clara a forma de participação destes e, com isso, mitigar os riscos de má interpretação de seus termos, o que poderia afastar ou inabilitar indevidamente potenciais interessados, bem como os riscos de judicialização do certame; 9.2.3. implemente controles internos suficientes para evitar o risco de as concessionárias enviesarem a avaliação dos indicadores de qualidade de serviço (IQS) e, como consequência, apresentarem índices que não reflitam fidedignamente a realidade dos serviços prestados, com vistas a maximizarem suas receitas; 9.2.4. avalie a conveniência e oportunidade de revisar a consistência dos EVTEA da 6ª rodada de concessões no que tange à demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão previstas em seu Plano Diretor, para, caso sejam encontradas inconsistências, realize as devidas correções a fim de adaptar os investimentos conforme a real demanda daquele aeroporto, sem prejuízo à publicação do edital do leilão; 9.2.5. inclua nas minutas de contratos dispositivos similares aos constantes nas cláusulas 16.1 e 16.1.1 da minuta de contrato dos aeroportos da 5ª Rodada de Concessões, os quais atenderam ao disposto no item 9.4.1 dos Acórdãos 925/2016, 926/2016, 956/2016 e 957/2016, todos do Plenário, garantindo aos empregados da Infraero atualmente lotados nos aeroportos objeto da concessão a devida preferência na seleção para o quadro de empregados da concessionária; 9.3. indeferir os pedidos de habilitação como interessados neste processo apresentados pela empresa Pac Logística e Hangaragem Ltda. e pela Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina - Facisc, com fundamento no art. 146, § 2º, do Regimento Interno TCU; 9.4. encaminhar cópia deste acórdão à Agencia Nacional de Aviacao Civil, à Secretaria Nacional de Aviação Civil e ao Senador Wellington Fagundes, para ciência, e comunicar-lhes que o relatório e voto que a fundamenta pode ser acessado no sítio eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos. (grifei) Por conseguinte, recomendou-se à ANAC avaliar a conveniência e oportunidade de revisar os EVTEA quanto à rodada de concessões em comento acerca da demanda de carga do Aeroporto de Navegantes e às obras de expansão previstas no Plano Diretor para, caso encontradas inconsistências, promover as correções a fim de adaptar os investimentos. Na sequência, em 10-12-2020, em atenção à recomendação supradita, a Secretaria de Aviação Civil - SAC, pela Nota Técnica nº 135/2020/DPR/SAC, consignou que os pontos suscitados no voto parcialmente divergente do Ministro Raimundo Carreiro foram objeto de exame pelo Consórcio responsável pela elaboração dos estudos (Evento 34, OUT4, p. 4-18, dos autos originários). Em relação ao Plano Diretor do Aeroporto de 2013, sustentou inexistir cogente vinculação por parte do operador aeroportuário, tanto que deve, inclusive, atrelar-se à evolução da demanda de transporte aéreo. Por sua vez, quanto ao subdimensionamento da carga do Aeroporto de Navegantes (SBNF), reputou ser questionável a alegada demanda reprimida, pois a carga aérea não precisa, necessariamente, ser importada de forma direta, visto que pode ser realizada a importação via transbordo para voos domésticos. Afirmou: Com efeito, o SBNF está conectado aos principais aeroportos brasileiros de cargas de importação: SBGR, SBKP e SBGL, conforme consta nos estudos de mercado do aeroporto. 4.20. Nesse contexto, cabe ressaltar que existe uma tendência de longo prazo de aumento da participação das aeronaves comerciais de passageiros (carga de porão) no total de carga aérea movimentada internacionalmente, o que fará com que, no Brasil, SBGR e SBGL devam contar com participações cada vez maiores no mercado nacional, e estar conectado a esses aeroportos passe a ser cada vez mais relevante. Não obstante, a pandemia do COVID-19 alterou significativamente este cenário uma vez que muitas aeronaves de passageiros pararam temporariamente de circular, porém, retomada a normalidade, a tendência supramencionada deve também ser retomada. 4.21. Além disso, avalia-se que existe ampla capacidade disponível nas rotas entre SBNF e esses aeroportos para acomodar volumes adicionais de importações (assim como exportações). Segundo as bases de dados consultadas, em 2018 a taxa de ocupação dos porões nas rotas de SBGR e SBGL para SBNF estavam com ocupação média na faixa de 5%, valor que subia a 11% no caso de SBKP. 4.22. Como visto acima, havia em 2018 cerca de 9 mil toneladas de capacidade de porão disponível para transporte entre SBGR, SBGL e SBKP e SBNF, da qual pouco foi utilizada. Esse total permitiria acomodar todo o volume processado no TECA (5,7 mil tons em 2018, com queda para 4,8 mil tons em 2019), caso todo ele utilizasse o modal aéreo. Esta capacidade disponível deverá também aumentar substancialmente ao longo do período da concessão, para o qual o EVTEA prevê um aumento de 11,7 para 42,7 mil operações/ano na aviação comercial de passageiros entre 2022 e 2050: um aumento de 3,6x. 4.23. A baixa ocupação revelada na tabela anterior sugere não ser elevado o total de cargas de importação que efetivamente depende de transporte aéreo direto à SBNF, justificando vultosos investimentos para a viabilização de tais rotas diretas. Dito de outra forma, não é possível afirmar que os volumes de importação que hoje não embarcam em Navegantes, e sim em outros aeroportos, fazem esta opção atualmente por falta de cargueiros internacionais em SBNF ou por outras circunstâncias. 4.24. Conforme dados de movimentação da ANAC cerca de 78% das cargas exportadas por modo aéreo são transportadas no porão de aeronaves de passageiros. Isso deve-se principalmente à grande oferta de voos internacionais com aeronaves wide body de grande capacidade de porão, principalmente em Guarulhos (SBGR). Essa grande oferta de voos, em conjunto com a variedade de destinos, diminuiu a tarifa do frete aéreo nesses aeroportos e traz mais previsibilidade ao embarcador da carga. Assim, é economicamente mais vantajoso para o embarcador levar a carga por modo rodoviário até esses aeroportos de grande oferta e embarcar a carga no próximo voo disponível. 4.25. Conforme dados apontados pelos parlamentares catarinenses e confirmados no sistema Comex Stat (2019) do Ministério da Economia, mais de 97% da carga aérea exportada de Santa Catarina (SC) embarca nos aeroportos de Guarulhos (SBGR) e Campinas (SBKP). Sendo que apenas cerca de 1,4% dessa carga embarca no aeroporto de Curitiba (SBCT), aeroporto que contempla a infraestrutura necessária para receber aeronaves cargueiras. Isso reforça o argumento que a oferta de voos e a previsibilidade dos voos de passageiros (carga de porão) são atrativos para o embarcador de carga. 4.26. Essa característica não é observada somente no estado de SC. O próprio estado do Paraná (PR), que possui aeroporto com infraestrutura para receber aeronaves cargueiras, exporta mais de 87% da carga aérea em valor nos aeroportos de São Paulo (COMEX STAT, 2019). O mesmo comportamento é observado no estado do Rio Grande do Sul (RS), exportando cerca de 94% da carga pelos aeroportos paulistas. [...] 4.27. Inequívoco compreender assim que, independente de haver ou não infraestrutura aeroportuária para recepcionar aeronaves cargueiras, a carga área [sic] tende a ser direcionada para os grandes hubs de exportação e importação do país, para em seguida ser distribuída, seja via aérea (por meio da barriga de aeronaves) ou por outro modal. Alfim, registrou que, na configuração da implantação final prevista, constam investimentos da ordem de R$ 582,5 milhões, incluindo construção de novo terminal de passageiros, a ampliação da pista de pousos e decolagens para 1.750 m, construção de um novo sistema de pista de táxis, bem como de novo pátio com distâncias de seguranças adequadas, dentro outras medidas, passando a ter uma capacidade de 34 mov/h, similar ao Aeroporto de Porto Alegre/RS. Outrossim, assinalou que, com as obras previstas, franquear-se-á uma infraestrutura compatível com seu porte e sua demanda. Endossou não ser necessária uma novo sistema de pistas de pousos e decolagens. Transcrevo: 4.33. Com o objetivo de atender à demanda prevista pelo estudo de mercado, o estudo de engenharia a afins elaborado para o aeroporto, como parte dos EVTEA, apresenta o plano de desenvolvimento para o SBNF, levando-se em consideração os estudos existentes, o estudo de alternativas considerando a maximização do retorno do projeto, o atendimento pleno da regulação em termos de segurança operacional e a manutenção do nível de serviço previsto em contrato pela ANAC. 4.34. Para tanto, na configuração da implantação final prevista pelo estudo constam investimentos da ordem de 582,5 milhões de reais, incluindo a construção de um novo terminal de passageiros, a ampliação da pista de pouso e decolagem para 1.750 m, a construção de um novo sistema de pistas de táxi, com acessos às cabeceiras, saídas intermediárias de pista e uma saída rápida, a construção de uma novo pátio com distâncias de segurança adequadas para o código e operação do aeroporto, implantação das RESAs em ambas as cabeceiras e a construção de um novo sistema viário de acesso, interligando a nova infraestrutura à região de implantação do TECA e ao sistema viário do município, a norte do sítio 4.35. Com a configuração proposta, o aeroporto passará a uma capacidade de 34 mov/h, similar a capacidade do Aeroporto de Porto Alegre (34 mov/h) e maior do que a do Aeroporto de Florianópolis (25 mov/h), conforme dados disponíveis no site do CGNA, e contará com 13 posições de aeronaves código C no pátio de aeronaves, sendo 8 em posições de contato próximas com pontes de embarque. A título de informação, como comparativo, o Aeroporto de Florianópolis possui 10 pontes, os de Maceió e de Goiânia possuem 4 pontes. 4.36. O dimensionamento das necessidades futuras e a elaboração do plano de desenvolvimento do aeroporto seguiram as diretrizes de atendimento da demanda e antecipação à queda do nível de serviço, que garantem que a infraestrutura, a todo momento, é planejada e implantada de forma econômica, balanceada e faseada, sem comprometer o nível de serviço ao usuário. 4.37. Todos os componentes do aeroporto têm sua capacidade avaliada frente à demanda projetada, e as intervenções são planejadas para antecipar a degradação do nível de serviço [...] 4.39. Nota-se pelos gráficos que tanto a demanda horária de pico da aviação comercial, que avalia o maior pico de aeronaves em operação comercial, quanto a demanda horária de pico total, que avalia o maior pico sem disAnção entre aviação comercial e geral, podem ser atendidas com a infraestrutura prevista com folga até o final da concessão. [...] 4.41. Além da análise de capacidade versus demanda do sistema de pistas, o Estudo de Engenharia e Afins apresenta a análise dos alcances do sistema de pistas, para garantir que a frota considerada no projeto atenda de forma satisfatória os destinos considerados no Estudo de Mercado, e que não haja prejuízo para as operações comerciais. Esta análise é realizada no item 2.3.2.2.2 do relatório de Engenharia e Afins 4.42. Em atenção aos resultados do estudo de demanda, a rota mais distante que deve ser atendida é a rota para Belém, no Pará. A partir do alcance verificado para o A321 e o E195 permite-se que o aeroporto esteja conectado a todas as capitais do país, e ainda com grande parte das capitais dos países da América do Sul, permitindo assim uma disponibilidade de infraestrutura compatível com o porte e com a demanda do aeroporto. 4.43. Com efeito, pela análise da capacidade horária, do volume anual de serviço e do alcance do sistema de pistas conclui-se que não há a necessidade de um novo sistema de pistas de pouso e decolagem, sendo a construção de um sistema de pistas de táxi adequado e livre de não conformidades suficiente. Assim concluiu: 5.1. A presente Nota Técnica buscou apresentar subsídios à SAC/Minfra na produção de manifestação quanto à recomendação constante no item 9.2.4 do Acórdão nº 4064/2020 - TCU - Plenário, que trata do acompanhamento do processo de desestatização referente à Sexta Rodada de Concessões aeroportuárias, composta por vinte e dois aeroportos ao todo, divididos em três blocos (Sul, Central e Norte). 5.2. Em que pese o processo de desestatização ter sido aprovado sem qualquer ressalva ou recomendação por parte da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil do Tribunal de Contas da União, tampouco ter sido apontada qualquer determinação do TCU, conforme se depreende do Acórdão nº 4064/2020-TCU-Plenário e do voto do Ministro Relator, buscou-se, com a presente Nota, apresentar os devidos esclarecimentos e elucidações acerca dos temas trazidos a baila pelo Ministro Carreiro em sua DECLARAÇÃO DE VOTO PARCIALMENTE DIVERGENTE a qual originou a recomendação constante no item 9.2.4 do Acórdão. 5.3. Entre as considerações apresentadas, esclareceu-se que os Planos Diretores Aeroportuários - PDIR exigidos pela Agencia Nacional de Aviacao Civil configuram documentos que sinalizam àquela Autarquia o planejamento para a expansão última dos aeroportos no longo prazo, a ser implantadas pelo operador aeroportuário de acordo com a necessidade para atendimento da demanda, tendo como fim específico a verificação antecipada pelo regulador se tal intenção está aderente às normas e regulamentos de segurança operacional. Desta forma, não criam qualquer vinculação ou obrigação de sua execução, podendo ser revisados a qualquer tempo. 5.4. No que tange as projeções de carga para o Aeroporto de Navegantes, restou claro que a consultoria responsável pela elaboração dos estudos técnicos fez uso de metodologias consagradas, consistentes e adequadas conforme apontado no relatório de mercado do EVTEA e corroborado pelos argumentos apresentados e pelos documentos referenciados ao longo desta Nota. 5.5. Esclarecido que tanto os estudos de viabilidade produzidos para os aeroportos como também os planos diretores não obrigam o futuro concessionário a seguir seus respectivos planos de desenvolvimento propostos, foram trazidos elementos que buscaram elucidar cada uma das questões apontadas no Voto do Ministro Carreiro. Destarte, verifica-se que, após julgamento procedido pelo Tribunal de Contas da União, em 08-12 p.p., a Secretaria de Aviação Civil apresentou nova Nota Técnica quanto à necessidade, ou não, da previsão da construção de outra pista de pousos e decolagens no Aeroporto de Navegantes, concluindo pela sua desnecessidade. Na sequência, restou publicado o Edital ANAC nº 01/2020, suspenso pela deliberação que as oras requerentes pretendem sobrestar. No que tange ao ponto central do presente debate, isto é, a contemplação, ou não, no certame, de uma nova pista de pousos e decolagens para o Aeroporto de Navegantes, houve exame na Corte de Contas. O setor técnico do órgão precitado ratificou a desnecessidade de prevê-la nas obrigações do concessionário vencedor, porém, após deliberação dos Ministros, recomendou-se avaliar a consistência dos EVTEA quanto à demanda de carga do dito aeroporto. Nesse sentido, atendendo à recomendação, a Secretaria de Aviação Civil apresentou esclarecimentos que reputou pertinentes para elucidar a questão e endossou a posição submetida ao precitado Tribunal. Outrossim, a impugnação apresentada, no seio do processo administrativo, pela Procuradoria do Estado de Santa Catarina, não passou in albis, isto é, restou examinada pela Comissão Especial de Licitação. Dos elementos constantes no feito, averígua-se que, conquanto não abrangido pleito do Estado de Santa Catarina e de relevantes instituições atreladas ao desenvolvimento econômico do referido ente federativo, haverá ampliação da pista atual em 110m, a construção de terminal de 34m² com novos acessos e infraestrutura e de novo pátio de estacionamento de aeronaves com 57 m², bem como de áreas de segurança denominadas RESA. Nesse contexto, os investimentos já realizados serão aproveitados, visto que as desapropriações, ainda que não para uma segunda pista, também serão utilizadas no contexto dessas novas obras, bem assim agregam valor ao ativo, portanto, naturalmente, serão sopesadas quando das ofertas pelas outorgas. Depreende-se, assim, que apesar de outra pista requerida pelas instituições catarinenses não constar no rol de melhorias mínimas a serem empreendidas pela concessionária vencedora, há outras obras previstas, lastreadas em análise procedida no âmbito do Executivo Federal, que visam ao desenvolvimento do Aeroporto de Navegantes, conforme seu porte e demanda. Ainda, o modelo estabelecido almeja, justamente, assegurar o desenvolvimento de toda a estrutura aeroportuária da Região Sul objeto do certame, sem olvidar as particularidades dos aeroportos. Portanto, a escolha de não incluir, nesta assentada, a obrigatoriedade da segunda PPD no Aeroporto de Navegantes, em que pese projetada em Plano Diretor anterior, enquadra-se, em princípio, na discricionariedade da Administração Pública, para viabilizar, de acordo com o atual programa de desestatização adotado e o cenário socioeconômico, a concessão de aeroportos, com fulcro nos estudos promovidos e, posteriormente, ratificados em atenção às considerações do voto parcialmente divergente proferido na seara do Tribunal de Contas. Com efeito, considerando os elementos até então carreados, e os estreitos limites desta via, não se vê demonstrada, estreme de dúvida, que se trata de escolha ilegítima, que tenham havido investimentos mal direcionados dos gestores públicos ou violação ao pacto federativo. É especioso dizer que o ato administrativo pode ser submetido ao crivo do Poder Judiciário; todavia, também é truísmo consignar que a presunção de legitimidade da qual são dotados somente faz-se abalada ante a existência de um robusto conjunto indiciário, capaz de demonstrar a existência de vício que tenha contaminado a sua edição. Nessa perspectiva, o controle judicial é estrito, isto é, não há margem para recepcionar-se pretensão que, ao fim e ao cabo, pleiteia a substituição dos critérios, das escolhas, constitucionalmente confiados à Administração num sistema de freios e contrapesos. Por conseguinte, exarada decisão judicial sobre determinado ato ou procedimento administrativo e proposta suspensão de liminar pelo ente público interessado, deve-se verificar, quando do exame da contracautela, observados os estritos limites da via suspensiva, no caso concreto, se há, ou não, risco de lesão grave à ordem administrativa ou à saúde, segurança e economia públicas. Nessa conjectura, malgrado os argumentos apresentados pela parte ora requerida e pelo Estado de Santa Catarina, bem assim os fundamentos expendidos na decisão do magistrado a quo, comporta recepção o pedido de contracautela, pois presente risco de grave dano à economia pública e à ordem administrativa, ínsitos à frustração das outorgas decorrentes da paralisação de um leilão de dimensão internacional, com consequente comprometimento à credibilidade do programa de desestatização, e perda de recursos e aporte de investimentos tão necessários a este momento de excepcionais dificuldades enfrentadas pela economia nacional. Com efeito, a modelagem das regras que disciplinam a concessão dos aeroportos que integram a 6ª Rodada, segundo a qual se faz mais atraente do ponto de vista negocial agregar ativos superavitários com deficitários, colimando ensejar um desenvolvimento interligado da infraestrutura aeroportuária, não restou desautorizado pelo Tribunal de Contas da União, constituindo o modal susodito uma escolha da Administração Pública, a lume da conveniência e oportunidade administrativas. Nessa linha, a eleição de obrigações mínimas para todos os aeroportos do Bloco Sul, dentre os quais o de Navegantes, considerando o universo concedido e a imprescindibilidade de atrair recursos financeiros para consecução de melhorias na infraestrutura do Brasil nesse relevante setor, de acordo com a política econômica legitimamente adotada, revela-se, ao menos nesta via de cognição especialíssima, hígida, pois as bases pelas quais erigido o procedimento licitatório não foram rechaçadas pelos órgãos de fiscalização e restaram amparadas em estudos procedidos pelos órgãos técnicos vinculados ao poder concedente. Ademais, a alteração do cronograma, com leilão agendado para 07-4-2021 na Bolsa de Valores, impactará todo o programa de concessões, inclusive do próprio Aeroporto de Navegantes situado em Santa Catarina. A suspensão abrupta e repentina do Edital ANAC nº 01/2020 afeta o regular trâmite da licitação, bem como, se não sustada, imporá prejuízos indubitáveis, pois maculará o procedimento de insegurança, afetando, naturalmente, as ofertas dos investidores, que irão precificar o risco constatado. Inegavelmente, poderá atrasar a conclusão dos trâmites administrativos e, por extensão, a percepção dos recursos que devem advir da conclusão das concessões e os próprios investimentos na infraestrutura aeroportuária. Logo, patente o dano à economia pública e, porque não dizer, também aos usuários dos aeroportos que serão licitados. O Ministério Público Federal comunga desta compreensão (Evento 8, PARECER1, destes autos), in verbis: As dúvidas apontadas sobre o potencial de demanda de carga são, sem maior demonstração, por ora apenas cogitações. Quanto aos investimentos já realizados para a construção da segunda pista no aeródromo, tenho que, como apontado pela União, nada impedirá que o vencedor da licitação realize essa obra. Aliás, parece que a construção dessa pista - e a ampliação de modo geral do aeroporto - é do interesse do próprio vencedor, que tem toda finalidade de obter o maior lucro possível na exploração da atividade e, para tanto, precisa oferecer ao público as melhores condições viáveis. Seja como for, tudo isso é escolha que cabe ao agente econômico que explora (ou explorará) a atividade a ser delegada. Não parece razoável que o Judiciário, nesse momento e sem maiores demonstrações de insuficiência na prestação do serviço, interfira nessas escolhas e imponha suas próprias convicções ao planejamento a ser realizado pelo empreendedor. A par disso tudo, impressiona também o risco que o deferimento da liminar acarretará a todo o bloco de aeroportos a ser licitado, que terá paralisado o seu curso como um todo, em prejuízo que, provavelmente, é muito superior àquele que a decisão pretendia evitar. Some-se a isso ainda a circunstância, também apontada pela União, no sentido de que a liminar acaba por estimular a paradoxal consequência de inibir a rápida aplicação de investimentos no aeroporto de Navegantes. Porque ela acaba por sustar a licitação, também posterga investimentos que poderiam ser aplicados naquela unidade, agravando ainda mais os efeitos deletérios indicados na decisão decorrentes da falta de investimentos e de expansão daquela unidade. De todos esses elementos, tenho que efetivamente está presente o risco à ordem econômica e à segurança jurídica, sendo inequívoco o interesse do Poder Público federal no prosseguimento do seu cronograma de desestatização. A preservação do cronograma originalmente desenhado e o evidente interesse em atrair os investimentos privados no aeroporto de Navegantes - e nas demais unidades pertencentes ao 6º bloco de licitação - claramente se inserem na noção desse risco, o que justifica a medida de suspensão postulada. Nessa toada, devida a guarida pretendida, na esteira da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: SUSPENSÃO DE LIMINAR. LICITAÇÃO. SERVIÇOS DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO DE PASSAGEIROS. PROCEDIMENTO HOMOLOGADO E EM FASE DE EXECUÇÃO CONTRATUAL. SUSPENSÃO. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS CONFIGURADA. EXAURIMENTO DAS VIAS RECURSAIS NA ORIGEM. DESNECESSIDADE.1. Não é necessário o exaurimento das vias recursais na origem para que se possa ter acesso à medida excepcional prevista na Lei n. 8.437/1992.2. É eminentemente político o juízo acerca de eventual lesividade da decisão impugnada na via da suspensão de segurança, razão pela qual a concessão dessa medida, em princípio, é alheia ao mérito da causa originária.3. A decisão judicial que, sem as devidas cautelas, suspende liminarmente procedimento licitatório já homologado e em fase de execução contratual interfere, de modo abrupto e, portanto, indesejável, na normalidade administrativa do ente estatal, causando tumulto desnecessário no planejamento e execução das ações inerentes à gestão pública.4. Mantém-se a decisão agravada cujos fundamentos não foram infirmados.5. Agravo interno desprovido.(AgInt na SLS 2.702/SP, Corte Especial, Relator Ministro João Otávio de Noronha, julgado em 25-8-2020, DJe 27-8-2020) AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. AÇÃO POPULAR. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ASSESSORAMENTO. INTERFERÊNCIA INDEVIDA DO PODER JUDICIÁRIO CARACTERIZADA. GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA CONFIGURADA.1. O Superior Tribunal de Justiça entende que o deferimento do pedido de suspensão requer a demonstração de que a manutenção da decisão impugnada causa grave lesão a um dos bens tutelados pela legislação de regência.2. Na hipótese dos autos, sob o pretexto de controle do ato administrativo, houve clara lesão à ordem pública ao se substituir a decisão administrativa pela decisão judicial, desconsiderando o mérito administrativo, cuja construção de seu conteúdo é de competência do Executivo, e não do Judiciário. Não cabe a este Poder, dessa forma, atuar sob a premissa de que os atos administrativos são editados em desconformidade com a legislação, sendo presumivelmente ilegítimos. Tal conclusão configuraria subversão da lógica do direito administrativo, das competências concedidas ao Poder Executivo e do papel do Judiciário.3. Analisar se o contrato administrativo celebrado entre a Copel e Rothschild & Co. Brasil Ltda. para prestação de serviços de assessoria financeira em processo de alienação de ações e ativos da Copel Telecomunicações S.A. caracteriza ou não o requisito da singularidade do objeto, pela existência de diversas empresas aptas a satisfazer o objeto perseguido pela estatal, é matéria de mérito da ação principal, que deve ser suscitada nas instâncias competentes, e não na via suspensiva.Agravo interno improvido.(AgInt na SLS 2.654/PR, Corte Especial, Relator Ministro Humberto Martins, julgado em 16-11-2020, DJe 26-11-2020) Além disso, nessa esteira, a deliberacao, em 23-3-2021, de Sua Excelência o Ministro Humberto Martins na Suspensão de Liminar nº 2899/RS, que sobrestou os efeitos da decisão que suspendeu o leilão nº 001/2020 para alienação do controle da Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica - CEEE-D, nos seguintes termos: No caso em tela, está caracterizada a lesão à ordem pública e à economia pública à medida em que o Poder Judiciário, imiscuindo-se na seara Administrativa, substitui o Poder Executivo ao interferir na execução da política pública desenhada de privatização da Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica - CEEE-D, bem como desconsidera a presunção de legalidade do ato administrativo, além de desconsiderar que se tratou de processo de desestatização estruturado pelo BNDES, bem como que o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul concluiu pela inexistência de qualquer irregularidade na desestatização em foco. E se permitirmos que os atos administrativos do Poder Executivo não possuam mais a presunção da legitimidade ou da veracidade, tal conclusão jurídica configuraria uma forma de desordenar toda a lógica de funcionamento regular do Estado com exercício de prerrogativas que lhe são essenciais. O Judiciário não pode, dessa forma, atuar sob a premissa de que os atos administrativos são realizados em desconformidade com a legislação, sendo presumivelmente ilegítimos. Tal concluir configuraria uma subversão do regime jurídico do direito administrativo, das competências concedidas ao Poder Executivo e do papel do Judiciário. Destaque-se que não pode haver interferência indevida do Poder Judiciário na esfera de competência do Poder Executivo, sem a caracterização de flagrante desvio de finalidade, que poderia justificar, excepcionalmente, uma tomada de decisão substitutiva, infringindo, portanto, o princípio da separação dos Poderes, imprescindível para assegurar concretamente o Estado Democrático de Direito. No caso sob análise, na verdade, percebe-se que está caracterizado o perigo da demora inverso, uma vez que a decisão questionada obsta a realização de leilão, o que pode trazer prejuízos irreversíveis em razão da determinação da ANEEL de adoção de providências, como a transferência do controle acionário da estatal em comento, para que não ocorra a caducidade da concessão. Nas instâncias originárias, o debate jurídico pode continuar, mas sem a subsistência de liminar que obste a realização do leilão, sob pena de se tornar irreversível o prejuízo a ser concretizado caso não seja efetivado, podendo, numa eventual execução futura do procedimento, não se conseguir um resultado exitoso, além do risco destacado de caducidade da concessão. Nessa senda, está caracterizada a grave lesão à ordem pública, na sua acepção administrativa, em decorrência dos entraves à execução normal e eficiente da política pública desenhada e estrategicamente escolhida. E, conforme entendimento há muito assentado no Superior Tribunal de Justiça,"há lesão à ordem pública, aqui compreendida a ordem administrativa, quando a decisão atacada interfere no critério de conveniência e oportunidade do mérito do ato administrativo impugnado"( AgRg na SS n. 1.504/MG, Corte Especial, relator Ministro Edson Vidigal, DJ de 10/4/2006). E vale enfatizar que um juízo mínimo de delibação sobre a questão de fundo mostra-se consequencial no contexto da realização do juízo eminentemente político, que é realizado no âmbito da suspensão de liminar. É sabido que o tema está sujeito ao crivo do Poder Judiciário, contudo, a precaução sugere, no caso em tela, que a substituição das decisões da administração pública ocorra em decorrência de caracterizada ilegalidade inequívoca, após instrução processual completa. [...] Ante o exposto, defiro o pedido para sustar os efeitos da decisão proferida pela desembargadora relatora do Agravo de Instrumento n. 5038070-59.2021.8.21.7000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, até o trânsito em julgado da ação popular que tramita perante a 3ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de Porto Alegre/RS. Ressalta-se, por fim, que resta inviável acolher o pedido subsidiário do ora suscitado - Foro Metropolitano da Foz do Rio Itajaí Açu, isto é, a suspensão do leilão apenas quanto ao Aeroporto de Navegantes. Tendo em vista o modelo de concessão adotado, exaustivamente abordado na presente decisão, que, objetivando fomentar o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, congrega aeroportos com distintas características, a mantença dos efeitos da deliberação do juízo a quo na forma aludida, frustraria, igualmente, o leilão previsto e acarretaria, do mesmo modo, dano à ordem administrativa e à economia pública. Ante o exposto, defiro a suspensão de liminar, nos termos do artigo , caput e § 9º, da Lei 8.437/92, para sustar a decisão do Juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Itajaí/SC (Evento 50, DESPADEC1, dos autos originários), exarada em 18-3-2021, no que tange à suspensão da licitação objeto do Edital de Leilão ANAC nº 01/2020. Intimem-se. Comunique-se, com urgência, o magistrado primevo da presente deliberação. Outrossim, com as homenagens de estilo, expeça-se ofício ao Ministro Humberto Martins, em atenção ao Ofício nº 002632/2021-CPDP, de 26-3-2021, informando Sua Excelência desta decisão. Nada mais sendo requerido, arquivem-se os autos.
Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1185705600/suspensao-de-liminar-e-de-sentenca-sl-50116264420214040000-5011626-4420214040000

Informações relacionadas

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul
Jurisprudênciahá 2 anos

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível: AC 004XXXX-32.2020.8.21.7000 RS

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios TJ-DF: 071XXXX-43.2021.8.07.0000 DF 071XXXX-43.2021.8.07.0000

Âmbito Jurídico
Notíciashá 8 anos

Justiça emprega tese da AGU para afastar ação que pedia a devolução da área do Aeroporto de Guarulhos à família Guinle

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 10 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE 594015 SP

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 10 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA: ACO 1882 DF