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21 de Junho de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
AC 5036005-60.2019.4.04.7100 RS 5036005-60.2019.4.04.7100
Órgão Julgador
TERCEIRA TURMA
Julgamento
11 de Maio de 2021
Relator
ROGERIO FAVRETO
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Inteiro Teor

Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5036005-60.2019.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

APELANTE: SINDICATO DAS INDÚSTRIAS DA CONST. ESTRADAS, PAVIMENTAÇÃO E OBRAS DE TERRAPLENAGEM EM GERAL NO RS (IMPETRANTE)

APELADO: Superintendente Regional - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT - Porto Alegre (IMPETRADO)

APELADO: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta por SINDICATO DAS INDÚSTRIAS DA CONST. ESTRADAS, PAVIMENTAÇÃO E OBRAS DE TERRAPLENAGEM EM GERAL NO RS contra sentença que denegou a ordem em Mandado de Segurança, em que objetiva a anulação do Edital de licitação DNIT/RS 121/2019, pela modalidade pregão eletrônico, ao entendimento de que afronta o artigo 1º da Lei 10.520/2002 e o artigo do Decreto 5.450/2005, os quais vedam a aplicação do pregão eletrônico às contratações de obras de engenharia.

Sustenta a parte apelante, em síntese, que nenhum dos Acórdãos que inspiraram a Súmula 257 trata sobre obras e serviços em rodovias. Ou seja, nunca houve um precedente, até a edição de referida Súmula, em que o TCU tenha julgado pela admissão de Pregão para contratação de obras ou serviços complexos de engenharia, como são os de restauração e manutenção rodoviária. Todavia, mesmo sem ter havido qualquer precedente neste sentido, o DNIT soube se utilizar muito bem da singeleza do texto sumulado para, a partir de então, intentar a realização de contratações complexas por meio de Pregão.

Insurge-se, também, contra a fixação do valor da causa pelo juízo a quo. Aduz que a sentença é contraditória, pois, embora reconheça que o objeto da ação é a reversão de ato administrativo, e que “não haverá repercussão econômica mensurável”, fixa, contra as disposições da Portaria nº 619 de 10/07/2012, da Presidência do TRF4, de modo aleatório, o valor da causa em R$ 20.000,00.

Com contrarrazões, subiram os autos a esta Corte.

Remetidos os autos ao MPF, foi apresentado parecer pelo desprovimento do apelo.

É o relatório.

VOTO

O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei n. 12.016/2009.

O direito líquido e certo, por seu turno, é aquele que pode ser comprovado de plano, desafiando prova pré-constituída, já que o mandado de segurança não comporta dilação probatória.

No caso dos autos, discute-se a legalidade do ato consistente na adoção da modalidade licitatória pregão ao objeto descrito no edital correspondente.

Passo ao exame dos itens da insurgência.

1. Valor da causa

No que diz respeito ao valor da causa, assim decidiu a sentença:

Impugnação ao valor da causa

O DNIT impugna o valor que a impetrante deu à causa - R$ 110,00, por não especificar os elementos que justificariam a atribuição do referido montante.

Considerando que não constam dos autos aplicação de multa ou outros débitos exigidos pela autarquia, o valor da causa deve ser de em R$ 20.000,00, como sugerido na impugnação, até mesmo porque poderia ser bem superior, dada a importância e repercussão que tem a pretensão, embora o pedido trate de anulação ou cancelamento do ato administrativo, modo que não haverá repercussão econômica mensurável de forma imediata em caso de procedência do pedido.

Dessa forma, acolho a impugnação ao valor da causa apresentada pelo DNIT e fixo em R$ 20.000,00 (vinte mil reais)

O critério que orienta a fixação do valor da causa é o conteúdo econômico da demanda, que, por sua vez, traduz-se no benefício almejado pela parte com o ajuizamento da ação. Assim, se o benefício buscado puder ser dimensionado num valor certo e determinado, este deverá ser o valor da causa; se não, então a significação econômica do benefício é que servirá de parâmetro para a sua fixação.

Em situação semelhante à da espécie, as Turmas desta 2ª Seção assim decidiram:

MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO CIVIL. VALOR DA CAUSA. NULIDADE DE EDITAL DE LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR DA CAUSA E O CONTEÚDO ECONÔMICO DA PRETENSÃO DO AUTOR. CORREÇÃO DE OFÍCIO PELO JULGADOR DA CAUSA. ART. 292, § 3º DO CPC/2015. RETORNO DOS AUTOS PARA RETIFICAÇÃO E COMPLEMENTAÇÃO DO RECOLHIMENTO DAS CUSTAS INICIAIS. 1. O valor da causa é requisito indispensável da petição inicial, ainda que não haja conteúdo econômico imediatamente aferível, devendo haver correspondência entre o valor a ela atribuído e a pretensão do autor. 2. Nas ações em que o impetrante visa à anulação do edital de licitação, o valor da causa deverá corresponder ao conteúdo econômico do certame. 3. A incorreção ao valor da causa atribuído pelo autor deve ser objeto de correção pelo órgão julgador, intimando-se, por conseguinte, o demandante para que proceda à complementação das custas iniciais, sob pena de indeferimento da petição inicial, nos termos do art. 290 do CPC/2015. (TRF4, AC 5000727-40.2016.4.04.7120, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 24/08/2017)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DEMANDA OBJETIVANDO A INVALIDAÇÃO DE EDITAL DE LICITAÇÃO. VALOR DA CAUSA. 1. O valor da causa não fica à discrição das partes e deve refletir o conteúdo econômico da demanda. 2. Em se tratando de demanda que objetiva a invalidação de edital de licitação, o valor da causa deve corresponder ao valor estimado da contratação visada. (TRF4, AG 5021100-20.2013.4.04.0000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 21/02/2014)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPUGNAÇÃO À MODALIDADE DE LICITAÇÃO PREVISTA NO EDITAL DE PREGÃO. VALOR DA CAUSA. Nas demandas que tiverem por objeto a existência, validade, cumprimento, modificação ou rescisão do negócio jurídico, o valor da causa deve corresponder ao valor do contrato, por aplicação do art. 259, V, do CPC. (TRF4, AG 5002960-69.2012.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 09/05/2012)

Na hipótese, não merece provimento o recurso da apelante porquanto, a rigor, adotando o entendimento acima mencionado, o valor da causa deveria ter sido fixado em montante equivalente ao valor do certame, qual seja: R$ 46.409.006,97 (quarenta e seis milhões, quatrocentos e nove mil, seis reais e noventa e sete centavos) - orçamento estimado no item 14 do Termo de Referência, anexo I do edital (evento1, EDITAL3, pág. 46).

Destaque-se que não há falar tampouco em majoração do valor da causa, tendo o juízo a quo fixado em montante inferior, porquanto nos termos do pedido do DNIT e à falta de recurso quanto ao ponto (vedação ao reformatio in pejus).

Desse modo, nego provimento ao recurso quanto ao ponto.

2. Mérito

Pois bem. Prevê a Constituição Federal (artigo 37, XXI) que a licitação é o procedimento prévio e obrigatório, salvo exceções previstas em lei, pelo qual a Administração Pública celebra seus contratos referentes a obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações.

A Lei nº 8.666/93, regulamentando o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública.

Já a Lei nº. 10.520/02 regula a modalidade de licitação denominada pregão e no seu art. prevê:

Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (grifei)

O Decreto nº 3.555/2000, art. (que regula o pregão presencial) e o Decreto 5.450/2006, art. 6º (que regula o pregão na forma eletrônica), dispõem que a licitação na modalidade de pregão não se aplica às contratações de obras e serviços de engenharia, que serão regulados em outros normativos.

Acerca do tema, o Tribunal de Contas da União editou a Súmula 257, em 2010:

O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002.

Sinale-se que o fato de o TCU ter consolidado tal entendimento, ao editar a Súmula 257/2010, acerca da possibilidade de utilização do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia não significa dizer, obviamente, que se aplica a todo e qualquer serviço de engenharia, uma vez que diferentes são as atividades compreendidas neste âmbito, motivo pelo qual se faz necessária análise do caso concreto a fim de que seja avaliada a adequação do objeto aos limites conceituais de "serviços comuns de engenharia."

A questão dos autos é saber se afronta a legislação acima referida a adoção da modalidade de pregão eletrônico, pelo Edital de licitação DNIT/RS nº 121/2019.

Tenho que a resposta é negativa, na hipótese.

Com efeito, verifica-se que os serviços licitados caracterizam-se como de menor complexidade, dado que envolvem conservação rotineira e preventiva da rodovia federal, reparação de pista, roçada, recomposição de sinalização, podas de árvores, remoção de entulhos sobre a pista, desobstrução e limpeza de bueiros, capina, fresagem, pintura da pista, tapa buraco mecânico e manual etc.

Acresça-se, ainda, a seguinte análise da sentença:

"(...) No caso concreto, o plano de trabalho sobre o qual extrai-se o objeto da licitação elenca serviços de conservação rotineira e preventiva da rodovia federal, os quais não produzem alteração significativa na estrututra da pista de rolamento nem no acostamento. Trata-se de serviços comuns e padronizados: roçada, recomposição de sinalização, podas de árvores, remoção de entulhos sobre a pista, desobstrução e limpeza de bueiros, capina, fresagem, pintura da pista, tapa buraco mecânico e manual etc. Tais serviços não têm maior complexidade e não estão sequer na área da engenharia.

Há no edital, também, previsão de serviços de reparação da pista, que apresentam maior complexidade, uma vez que compreendem intervenções de engenharia sobre o equipamento viário, entre os quais atividades de"remendo profundo com demolição e serra"e"concreto asfáltico", estes destacados expressamente no edital"por serem típicos e representativos do objeto da licitação, além de apresentarem relevância quanto ao aspecto financeiro, valores superiores a 4,0% do orçamento do DNIT."

Tais funções, tecnicamente mais complexas, estão no contexto amplo da conservação da pista para o trânsito de veículos, a fim de assegurar a sua funcionalidade frente ao desgaste natural do tempo e do uso da via pública, cujos efeitos são do conhecimento do licitante. Em primeira análise, reiterando que não se encontram nos autos as explicações técnicas do DNIT, pondero que tais intervenções parecem comuns ao serviço de manutenção de rodovias e passíveis de definição no edital - e também nas regras que orientam a engenharia - quanto à qualidade e conformidade técnica.

Nesse sentido, vale destacar que o edital faz referência expressa aos"Manuais, Normas, Especificações e instruções gerais do DNIT", documentos que estabelecem, de forma mais exauriente, os atributos qualitativos esperados na manutenção da pista e os controles exigidos pelo DNIT, parâmetros certamente conhecidos do mercado, uma vez que a autarquia é a principal gestora da infraestrutura de rodovias no terrotório nacional. O edital também traz, no item 5.1, a exigência do licitante vencedor comprovar, mediante atestados fidedignos, a capacidade técnica da execução dos serviços de engenharia.

No mais, o enquadramento das atividades como obras ou serviços de engenharia de complexidade exigiria análise pormenorizada dos itens previstos no edital, para averiguar se há possibilidade do edital definir os parâmetros de qualidade mínima, mas nenhum elemento de prova além do edital veio aos autos.

Neste ponto, é certo que todo serviço de engenharia tem natureza intelectual e especializada, pois a profissão tem formação técnica específica. A distinção entre serviço comum e complexo, singular, não pode ser feita pela ótica de um leigo, para o qual qualquer projeto de engenharia pode ser considerado altamente complexo.

Portanto, para caracterizar o serviço de engenharia de natureza comum, devem ser serviços que, por exclusão, não envolvam alta complexidade, mesmo que não sejam propriamente serviços padronizados ou sem nenhuma característica de singularidade ou exigência intelectual. Até mesmo porque a elaboração de projetos sempre implicará a realização de escolhas entre as opções técnicas existentes, não significando, com isso, que se trate de escolhas complexas que não possam ser definidas previamente no edital com as especificações usuais de mercado, como previsto no art. 1º da Lei 10.520/2002.

Mesmo que em alguns pontos possa haver maior complexidade, deve-se prestigiar o entendimento da área técnica do contratante, até porque o interesse da Administração é, certamente, obter o melhor serviço possível e pelo menor preço, em atenção aos princípios da economicidade e eficiência da administração pública.

Deve-se privilegiar também a interpretação que dê efetividade à novel modalidade de pregão eletrônico como forma de ampliação da disputa na oferta de bens e serviços para o Poder Público e de obtenção de menor custo. Conforme decidido pelo TCU no Acórdão 1092/2014, o modelo tradicional de licitação por melhor técnica ou técnica e preço deve ser reservado para o caso de trabalhos de alta complexidade, segundo reconhecimento e justificativa prévia do contratante.

Entendo, em análise sumária, que o objeto da contratação em seu conjunto, embora amplo, não desborda do conceito de serviço comum de engenharia.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICITAÇÃO. PREGÃO. SERVIÇOS DE ENGENHARIA E ARQUITETURA. 1. O pregão, modalidade licitatória que se caracteriza pela apresentação de propostas e lances em sessão pública, é cabível apenas para aquisição de"bens e serviços comuns", conceituados por lei como"aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado", nos exatos termos do art. 1º da Lei 10.520/02. Dessa forma, a administração pública federal está proibida, pelo Decreto nº 3.555/2000, art. e pelo Decreto 5.450/2006, art. 6º, de realizar pregão para contratar serviços de engenharia e arquitetura. Precedentes do STJ e deste TRF4. 2. Agravo de instrumento parcialmente provido. (TRF4, AG 5005145-36.2019.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 23/05/2019)

(...)"

Ora, tratando-se de mandado de segurança - remédio constitucional que não comporta dilação probatória - para a concessão da ordem, necessária a prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo do impetrante o que, na hipótese, não se encontra presente.

Do exame do edital e, em especial, do item 3 do Termo de Referência (Anexo I) - descrição detalhada do objeto, quantitativo e valor (evento1, EDITAL3, pág. 46 e ss.) - não vejo por onde concluir-se que os serviços de manutenção de estrada rodoviária licitados não se tratam de serviços comum de engenharia, consistente em projetos padronizados e destituídos de qualquer complexidade. Não há qualquer intervenção no patrimônio histórico, cultural e artístico, obra de restauro ou algum elemento especial que faça concluir ser o serviço de engenharia licitado um serviço que exija especialização específica.

As especificações constam do Termo de Referência (Anexo I), cujo subitem do item 1.2 que trata das condições dos serviços a serem prestados assim estabeleceu:

20) Condição de Serviço: O serviço a ser contratado apresenta padrões de desempenho e qualidade definidos objetivamente, por meio de especificações usuais praticadas pelo DNIT e se enquadra perfeitamente no estabelecido pelo Acórdão Nº 2.932 do TCU, podendo portanto, ser licitado na modalidade de pregão.

Quanto aos serviços de reparação da pista, tais como "Remendo profundo com demolição mecânica e serra", embora o impetrante alegue que são serviços que dependem de análise técnica e não podem ser classificados como comuns, não traz aos autos do mandado de segurança (prova pré constituída) qualquer documento a comprovar suas alegações.

Em sendo assim, quanto ao mérito, tenho que o apelante não logrou êxito em afastar a presunção de legitimidade de que se reveste o ato administrativo atacado, devendo ser mantida a sentença que denegou a segurança.

Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação.


Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002415632v35 e do código CRC 5fc53bb3.

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Documento:40002415633
Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5036005-60.2019.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

APELANTE: SINDICATO DAS INDÚSTRIAS DA CONST. ESTRADAS, PAVIMENTAÇÃO E OBRAS DE TERRAPLENAGEM EM GERAL NO RS (IMPETRANTE)

APELADO: Superintendente Regional - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT - Porto Alegre (IMPETRADO)

APELADO: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT (INTERESSADO)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO. licitação. conservação de estrada rodoviária. serviços comuns de engenharia. pregão eletrônico. adoção da modalidade. valor da causa. conteúdo econômico do certame. precedentes.

1. O direito líquido e certo, a ser amparado por mandado de segurança, é aquele que pode ser comprovado de plano, desafiando prova pré-constituída, já que o referido remédio constitucional não comporta dilação probatória.

2. A modalidade licitatória pregão é cabível apenas para aquisição de bens e serviços comuns, conceituados pelo art. 1º da Lei 10.520/02 como "aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado".

3. O Tribunal de Contas da União editou a Súmula 257, em 2010, que prevê: "O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002."

4. Na hipótese, a parte impetrante não logrou êxito em demonstrar, mediante prova pré-constituída, que a licitação de serviços que envolvem conservação rotineira e preventiva da rodovia federal - tais como reparação de pista, roçada, recomposição de sinalização, podas de árvores, remoção de entulhos sobre a pista, desobstrução e limpeza de bueiros, capina, fresagem, pintura da pista, remendo profundo com demolição e serra, tapa buraco mecânico e manual - não se enquadram no conceito de serviços comuns de engenharia.

5. Precedentes desta 2ª Seção tem reconhecido que, nas ações em que o impetrante visa à anulação do edital de licitação, o valor da causa deverá corresponder ao conteúdo econômico do certame.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 11 de maio de 2021.


Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002415633v8 e do código CRC c1817711.

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Extrato de Ata
Poder Judiciário
Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 03/05/2021 A 11/05/2021

Apelação Cível Nº 5036005-60.2019.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

PROCURADOR (A): MARCUS VINICIUS AGUIAR MACEDO

APELANTE: SINDICATO DAS INDÚSTRIAS DA CONST. ESTRADAS, PAVIMENTAÇÃO E OBRAS DE TERRAPLENAGEM EM GERAL NO RS (IMPETRANTE)

ADVOGADO: Ricardo Xavier Coelho (OAB RS077726)

APELADO: Superintendente Regional - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT - Porto Alegre (IMPETRADO)

APELADO: DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 03/05/2021, às 00:00, a 11/05/2021, às 14:00, na sequência 1015, disponibilizada no DE de 22/04/2021.

Certifico que a 3ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:

A 3ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

Votante: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

Votante: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária


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Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1207220439/apelacao-civel-ac-50360056020194047100-rs-5036005-6020194047100/inteiro-teor-1207220489