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20 de Abril de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 8092 RS 2002.71.08.008092-4 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor


D.E.

Publicado em 31/08/2010
APELAÇÃO CÍVEL Nº 2002.71.08.008092-4/RS
RELATORA
:
Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA
APELANTE
:
BELARMINO MARQUES SEVERO
ADVOGADO
:
Rudy Elmario Ritter
APELADO
:
UNIÃO FEDERAL
ADVOGADO
:
Procuradoria-Regional da União
APELADO
:
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR
:
Maximiliano Kucera Neto
ADVOGADO
:
Sandra Mara Guaglianoni Neto
:
Claudio Eduardo Moraes De Oliveira
APELADO
:
MUNICIPIO DE SÃO LEOPOLDO
ADVOGADO
:
Humaita Jose Johann Soares
:
Izadora Pereira Rodrigues Alves
:
Joao Cacildo Przyczynski
:
Kelly Margareth Schunemann
























EMENTA
























ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO DE DESPESAS MÉDICAS PARTICULARES. IMPOSSIBILIDADE DE ATENDIMENTO PELO SUS. LEGITIMIDADE PASSIVA. NÃO COMPROVAÇÃO DA CARÊNCIA DE RECURSOS FINANCEIROS DO PACIENTE.
1. Como regra, tem-se reconhecido a responsabilidade solidária de todos os entes federativos em matéria de saúde, e, por conseguinte, a sua legitimidade passiva ad causam nas demandas que envolvem qualquer pretensão de ressarcimento nessa área. Essa premissa, no entanto, pode ser afastada, caso comprovado que o atendimento custeado com recursos próprios do paciente não estava inserido dentre as atribuições materiais de algum dos entes demandados.
2. A jurisprudência pátria admite o direito ao ressarcimento de despesas médicas particulares quando há negativa de tratamento ou quando ocorre fato excepcional que justifique o imediato atendimento por clínica particular, ante a inexistência ou insuficiência do serviço público, contanto que comprovada a absoluta carência de recursos financeiros do paciente e de sua família. Não demonstrado algum destes requisitos, incabível o reembolso postulado.
























ACÓRDÃO
























Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 24 de agosto de 2010.




































Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA
Relatora


Documento eletrônico assinado digitalmente por Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, Relatora , conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, e a Resolução nº 61/2007, publicada no Diário Eletrônico da 4a Região nº 295 de 24/12/2007. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://www.trf4.gov.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 3631762v2 e, se solicitado, do código CRC 32027069 .
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Data e Hora: 25/08/2010 18:14:18



APELAÇÃO CÍVEL Nº 2002.71.08.008092-4/RS
RELATORA
:
Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA
APELANTE
:
BELARMINO MARQUES SEVERO
ADVOGADO
:
Rudy Elmario Ritter
APELADO
:
UNIÃO FEDERAL
ADVOGADO
:
Procuradoria-Regional da União
APELADO
:
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR
:
Maximiliano Kucera Neto
ADVOGADO
:
Sandra Mara Guaglianoni Neto
:
Claudio Eduardo Moraes De Oliveira
APELADO
:
MUNICIPIO DE SÃO LEOPOLDO
ADVOGADO
:
Humaita Jose Johann Soares
:
Izadora Pereira Rodrigues Alves
:
Joao Cacildo Przyczynski
:
Kelly Margareth Schunemann
























RELATÓRIO
























Trata-se de recurso de apelação contra sentença que, em sede de ação ordinária ajuizada em face da UNIÃO FEDERAL, do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL e do MUNICÍPIO DE SÃO LEOPOLDO com vistas ao ressarcimento das despesas médico-hospitalares efetuadas em decorrência da impossibilidade de atendimento pelo SUS, excluiu da lide o último demandado por ilegitimidade passiva e julgou improcedente o feito, imputando ao autor o pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 15% do valor atualizado da causa para cada réu, cuja exigibilidade restou suspensa em razão do deferimento do benefício da assistência judiciária gratuita.

Em suas razões recursais, aduz o demandante, em síntese, a legitimidade de todos os entes federativos para responderem à demanda e o seu direito, como cidadão, ao reembolso dos gastos suportados por conta da internação na rede hospitalar privada, dada a demonstração da gravidade da enfermidade, da urgência do atendimento, do não oferecimento do serviço médico cabível pelo SUS e da carência de recursos financeiros próprios para fazer frente ao tratamento em clínica particular.

Com contrarrazões, subiram os autos.

É o relatório. Peço dia.
























Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA
Relatora


Documento eletrônico assinado digitalmente por Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, Relatora , conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, e a Resolução nº 61/2007, publicada no Diário Eletrônico da 4a Região nº 295 de 24/12/2007. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://www.trf4.gov.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 3631760v2 e, se solicitado, do código CRC 57C67F8F .
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APELAÇÃO CÍVEL Nº 2002.71.08.008092-4/RS
RELATORA
:
Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA
APELANTE
:
BELARMINO MARQUES SEVERO
ADVOGADO
:
Rudy Elmario Ritter
APELADO
:
UNIÃO FEDERAL
ADVOGADO
:
Procuradoria-Regional da União
APELADO
:
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR
:
Maximiliano Kucera Neto
ADVOGADO
:
Sandra Mara Guaglianoni Neto
:
Claudio Eduardo Moraes De Oliveira
APELADO
:
MUNICIPIO DE SÃO LEOPOLDO
ADVOGADO
:
Humaita Jose Johann Soares
:
Izadora Pereira Rodrigues Alves
:
Joao Cacildo Przyczynski
:
Kelly Margareth Schunemann
























VOTO
























O apelo não merece prosperar.

É bem verdade que esta Corte, na esteira da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (SL 47 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2010, DJe-076) e do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no Ag 907.820/SC, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, julgado em 15/04/2010, DJe 05/05/2010), tem reconhecido a responsabilidade solidária de todos os entes federativos em matéria de saúde, conforme mandamento insculpido no artigo 196 da Constituição Federal de 1988. Parte-se da premissa de que, apesar de constituir um conjunto ramificado e complexo de atividades estruturadas em diferentes níveis organizacionais, o Sistema Único de Saúde (SUS) conserva uma unidade que obriga todos os seus integrantes (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) à execução de ações e serviços imprescindíveis à promoção, proteção e recuperação da saúde pública.

Aplicando-se essa orientação ao caso em apreço, ter-se-ia, pois, em princípio, a legitimidade tanto da União Federal, quanto do Estado do Rio Grande do Sul e ainda do Município de São Leopoldo para figurarem no pólo passivo da presente demanda. Ocorre, no entanto, que, descendo às minúcias dos regulamentos operacionais do SUS, a magistrada a quo demonstrou que, especificamente na hipótese sob análise, a administração municipal de São Leopoldo não estava incumbida, à época da internação do autor, de prestar atendimentos de alta complexidade como aqueles a que o mesmo se submeteu e que deram origem ao pedido de ressarcimento. Em razão disso, tenho que, de fato, não pode ser responsabilizado o Município por eventual prejuízo decorrente do não fornecimento dessa espécie de serviço à população, devendo ser excluído do litígio, como determinado em primeiro grau de jurisdição.

Esclarecida esta questão, julgo irretocável a sentença proferida pela Eminente Juíza Federal Substituta Karine da Silva Cordeiro, que deslindou com perfeição a controvérsia vertida nos autos, afastando o pretendido reembolso por ausência de provas acerca da falta de condições financeiras do autor para custear o seu tratamento de saúde na rede particular. Assim sendo, adiro integralmente aos seus fundamentos, adotando-os como razões de decidir:

(...)
II - DAS PRELIMINARES
a) Da legitimidade passiva
A União, o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de São Leopoldo suscitam a preliminar de ilegitimidade passiva.
De outro lado, tem-se a decisão das fls. 70/72, proferida pela douta Magistrada que então conduzia o feito, na qual foi adotado o entendimento de que a União, os Estados e os Municípios têm responsabilidade conjunta pela promoção das ações de saúde no âmbito do SUS, razão por que os três entes políticos envolvidos deveriam ser citados na condição de litisconsortes passivos necessários.
Pois bem, como assumi a jurisdição sobre o processo durante a sua tramitação, e com todo respeito que merece aludida decisão, cujo teor encontra eco na jurisprudência majoritária dos nossos Tribunais, inclusive do Supremo Tribunal Federal, tenho de discordar do entendimento de que há litisconsórcio necessário entre os entes federados.
A Constituição Federal, é verdade, atribui competência administrativa comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para cuidar da saúde e assistência pública (art. 23), ou seja, para formular e executar políticas públicas de saúde. No entanto, como adverte Luís Roberto Barroso, isso não significa que o "propósito da Constituição seja a superposição entre a atuação dos entes federados, como se todos detivessem competência irrestrita em relação a todas as questões" , o que acarretaria, inevitavelmente, "a ineficiência na prestação dos serviços de saúde, com a mobilização de recursos federais, estaduais e municipais para realizar as mesmas tarefas" .
Deveras, a teor do inciso I do art. 198 da Constituição Federal, as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema que, embora único, é organizado de forma descentralizada , com direção única em cada esfera de governo.
Nesse viés, a Lei nº 8.080/90, que instituiu o Sistema Único de Saúde entre os três entes federativos da República, regulamentou a descentralização prevista constitucionalmente, dando ênfase à municipalização dos serviços (art. 7º, inciso IX, alínea a ) e estabelecendo, como um de seus princípios, a organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos (art. 7º, inciso XIII). No art. 8º, a Lei em comento determina que os serviços de saúde executados pelo SUS serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente, ao passo que, nos arts. 15 a 19, são fixadas a competência e as atribuições de cada uma das esferas de governo.
Da leitura destes dispositivos naquilo que interessa ao feito, percebe-se que, à direção nacional do SUS (art. 16), compete definir e coordenar os sistemas de redes integradas de assistência de alta complexidade (inciso III, alínea a ); prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o aperfeiçoamento da sua atuação institucional (inciso XIII); promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal (inciso XV); e acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais (inciso XVII). À direção estadual compete (art. 17) promover a descentralização, para os Municípios, dos serviços e das ações de saúde (inciso I); acompanhar, controlar e avaliar as redes hierarquizadas do SUS (inciso II); prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde (inciso III); gerir sistemas públicos de alta complexidade, de referência estadual e regional (inciso IX); e estabelecer normas, em caráter suplementar, para o controle e a avaliação das ações e serviços de saúde (inciso XI). Finalmente, à direção municipal do SUS compete (art. 18) planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde (inciso I); e normatizar complementarmente as ações e serviços públicos de saúde no seu âmbito de atuação (inciso XII).
Sobre a distribuição de competências, cito novamente a doutrina de Luís Roberto Barroso, que bem a resume, nos seguintes termos:
Como se observa, Estados e União Federal somente devem executar diretamente políticas sanitárias de modo supletivo, suprindo eventuais ausências dos Municípios. Trata-se de decorrência do princípio da descentralização administrativa. Como antes ressaltado, a distribuição de competências promovida pela Constituição e pela Lei nº. 8.080/90 orienta-se pelas noções de subsidiariedade e de municipalização. A mesma lei disciplina ainda a participação dos três entes no financiamento do sistema. (...) Veja-se, portanto, que o fato de um ente da Federação ser o responsável perante a população pelo fornecimento de determinado bem não significa que lhe caiba custeá-lo sozinho ou isoladamente. Esta, porém, será uma discussão diversa, a ser travada entre os entes da Federação, e não entre eles e os cidadãos.
Seguindo o caminho da descentralização, foi editada a NOB-SUS 01/96 (Norma Operacional Básica do Sistema Único Saúde), aprovada pela Portaria nº 2.203/96 do Ministério da Saúde, que tem por "finalidade primordial promover e consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (Artigo 30, incisos V e VII, e Artigo 32, Parágrafo 1º, da Constituição Federal), com a conseqüente redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na consolidação dos princípios do SUS" . De outro lado, embora busque a plena responsabilidade do poder público municipal, essa Norma Operacional Básica esclarece que "os poderes públicos estadual e federal são sempre co-responsáveis, na respectiva competência ou na ausência da função municipal" sem excluir o "papel da família, da comunidade e dos próprios indivíduos, na promoção, proteção e recuperação da saúde".
De acordo com a Norma em exame, os Municípios podem se habilitar em duas condições: gestão plena de atenção básica e gestão plena do sistema municipal. Enquanto não o fizerem, caberá ao Estado a gestão do SUS, haja vista que, conquanto a tendência seja a municipalização de todos os serviços de saúde, não é possível desconsiderar a realidade vivenciada por cada Município brasileiro no que tange à disponibilidade de recursos e de capacitação gerencial. Nesse sentido, a NOB-SUS 01/96 previu que, "quando e enquanto um município não assumir a gestão plena do sistema municipal, é o Estado que responde, provisoriamente, pela gestão de um conjunto de serviços capaz de dar atenção integral àquela população que necessita de um sistema que lhe é próprio" .
Do mesmo modo, os Estados podem se habilitar nas condições de gestão avançada do sistema estadual e de gestão plena do sistema estadual. Aqueles que não aderirem ao processo de habilitação permanecem na condição de gestão convencional. Essa condição "corresponde ao exercício de funções mínimas de gestão do Sistema" .
A habilitação dos entes municipais e estaduais às diferentes condições de gestão significa a declaração dos compromissos assumidos por parte do gestor perante os outros gestores e perante a população sob sua responsabilidade.
No que respeita ao gestor federal, é lhe atribuído o papel (dentre outros) de "promover as condições e incentivar o gestor estadual com vistas ao desenvolvimento dos sistemas municipais, de modo a conformar o SUS - Estadual" . Dessa forma, apesar de não constar expressamente na NOB-SUS 01/96, tenho que deve ser aplicado o mesmo critério adotado para os Estados frente à deficiência dos Municípios, ou seja, na falta do serviço prestado pelos Estados, a União tem de tomar para si a responsabilidade, afinal, dada a competência comum conferida pela Constituição Federal, bem como o princípio da subsidiariedade, cabe ao ente federal suprir eventuais ausências dos entes estaduais e municipais, não se podendo admitir a hipótese de o cidadão carente ficar desamparado.
Em 27/02/2002 foi editada a Portaria nº 373/GM, aprovando a Norma Operacional de Assistência à Saúde - NOAS-SUS 01/02, que, dentre outras providências, amplia a responsabilidade dos Municípios na Atenção Básica e procede à atualização dos critérios de habilitação de Estados e Municípios. Malgrado a sua importância, deixo de analisar o teor dessa Norma, pois os fatos narrados na inicial ocorreram no ano de 2001. Destaco, apenas, que, apesar de ampliar a competência dos entes municipais e estaduais, a NOAS-SUS 01/02 estabelece, no item 23.1, que a garantia de acesso aos procedimentos de alta complexidade é de responsabilidade solidária entre o Ministério da Saúde e as Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito Federal.
De todo exposto, é possível concluir que as funções dos entes federativos no que pertine à saúde pública estão bem delineadas na Carta Magna e na legislação infraconstitucional. O bom desempenho - e a progressiva melhoria do atendimento e cobertura do Sistema Único de Saúde - depende da correta alocação dos recursos, bem como do zeloso cumprimento das funções dos entes estatais, cada qual cumprindo seus misteres.
Em suma, os encargos das ações e serviços de saúde são distribuídos entre as entidades federativas, o que não significa, em absoluto, solidariedade na execução. Ao revés, cada ente fica adstrito às suas atribuições.
Fixadas essas premissas relativas às atribuições de cada esfera da federação no Sistema Único de Saúde, passo a examinar a legitimidade passiva de cada um dos réus da presente demanda.
A União afirma que o feito deveria ser dirigido contra o Estado, invocando, para tanto, o item 16.1, designadamente as alíneas e e g, da NOB-SUS 01/96, segundo o qual compete ao Gestor Estadual do SUS os procedimentos especializados e de alto custo, bem como a normalização complementar dos mecanismos e instrumentos de administração da oferta e controle da prestação de serviços hospitalares, de alto custo, do tratamento fora do domicílio e dos medicamentos e insumos especiais (fls. 58/59). O Estado, por sua vez, diz que "não pode haver qualquer dúvida sobre a responsabilidade exclusiva do Município para o pagamento do valor pleiteado" , argumentando que "...