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17 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50757632220144047100 RS 5075763-22.2014.404.7100 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor


APELAÇÃO CÍVEL Nº 5075763-22.2014.4.04.7100/RS
RELATOR
:
FERNANDO QUADROS DA SILVA
APELANTE
APELADO
:
EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
EMENTA

ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. REVISÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE. ILEGALIDADE.
Tendo ocorrido o arquivamento do processo administrativo com base em decisão de mérito e o despacho nº 108/2014/GFIS/SIA/ANAC (evento 1, PROCADM7, fl. 7) partindo da errônea suposição de que não teria havido decisão para, sem apontar o conhecimento de nenhum fato novo, reabrir o seu curso, há flagrante contrariedade ao art. 65 da Lei 9.784/99, bem como ao princípio da segurança jurídica.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 18 de novembro de 2015.

Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Relator

Documento eletrônico assinado por Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA, Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7884668v3 e, se solicitado, do código CRC A8A74DD3.
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APELAÇÃO CÍVEL Nº 5075763-22.2014.4.04.7100/RS
RELATOR
:
FERNANDO QUADROS DA SILVA
APELANTE
APELADO
:
EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação interposta contra sentença que, mantendo a decisão que antecipou os efeitos da tutela, julgou procedente o pedido para anular o auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ, objeto do processo administrativo nº 60800.001475/2010-18, e a multa daí decorrente, no valor de R$ 70.000,00, sob o fundamento de ilegalidade da reativação do processo administrativo arquivado, com posterior decisão pela imposição de penalidade à INFRAERO, por afronta ao art. 65 da Lei 9.784/99 e ao princípio da segurança jurídica. Condenou a parte ré ao ressarcimento das custas pagas pela parte autora e ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em R$ 3.000,00 (três mil reais), atualizados pelo IPCA-E desde a data da sentença, considerando a complexidade da causa, a atuação dos procuradores das partes, a ausência de dilação probatória e o tempo de tramitação do processo.

A parte ré, em suas razões recursais (evento 52 - APELAÇÃO1), defende que não há vício de legalidade no despacho nº 108/2014, que determinou o retorno do processo ao seu trâmite, com a prolação de nova decisão administrativa. Argumenta que não teria havido nem ausência de motivação nem agravamento de pena, pois o motivo do arquivamento não foi o de dar baixa definitiva à penalidade, mas a mudança de determinados setores da entidade para a cidade de Brasília, não tendo havido coisa julgada administrativa. Aponta, ainda, inexistência de nulidade por ausência de defesa, bem como a responsabilidade da ré mesmo diante do não funcionamento do equipamento de medição e da posterior verificação de que o atrito e a textura da pista de pouso estavam adequados aos parâmetros exigidos. Prequestiona a matéria.

Apresentadas contrarrazões, vieram os autos a este Tribunal.

O Ministério Público Federal, por meio de seu representante Dr. Jorge Luiz Gasparini da Silva, opina pelo improvimento da apelação.

É o relatório.

Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Relator

Documento eletrônico assinado por Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA, Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7884666v2 e, se solicitado, do código CRC DD3E70AD.
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APELAÇÃO CÍVEL Nº 5075763-22.2014.4.04.7100/RS
RELATOR
:
FERNANDO QUADROS DA SILVA
APELANTE
APELADO
:
EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

VOTO

A controvérsia foi muito bem solvida pela MMa. Juíza Federal Paula Beck Bohn, motivo pelo qual adoto seus fundamentos como razões de decidir, in verbis (evento 40 - SENT1):

"O auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ foi lavrado em 02/02/2010 (Evento 1, Procadm4, fl. 02); em 22/02/2010, a autora apresentou defesa administrativa (Evento 1, Procadm4, fls. 10/20).
Em 08/07/2010, foi proferida decisão aplicando à autora a multa no valor de R$ 70.000,00 (Evento 1, Procadm5, fl. 01). Notificada dessa decisão, a Infraero interpôs recurso administrativo (Evento 1, Procadm5, fl. 06/19).
Em 25/11/2010, a Junta Recursal da ANAC decidiu pela anulação da multa e da decisão de primeira instância, com o retorno do processo ao setor de origem (Evento 1, Procadm6, fls. 04/11).
Na sequência, o processo foi remetido à Gerência Técnica de Serviços Aeronáuticos - GTSA - que, em fevereiro de 2011, decidiu pelo não prosseguimento da penalidade imposta através do auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ (Evento 1, Procadm6, fls. 18/21, e Procadm7, fl. 01).
Com a concordância da Gerência de Fiscalização Aeroportuária - GFIS - determinou-se o arquivamento do processo (Evento 1, Procadm7, fl. 03).
Em 18/02/2011, foi expedido o ofício nº 559/2011/GFIS/SIA comunicando à Infraero o arquivamento do processo relativo ao auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ (Evento 1, Procadm7, fl. 04).
Em 03/02/2014 (Evento 1, Procadm7, fl. 07), o referido processo foi reativado e encaminhado à Assessoria de Infrações e Multas - AIM/GFIS/SIA - que opinou pela penalização da autora e, em 25/02/2014, foi proferida decisão pela Gerência de Fiscalização Aeroportuária - GFIS/SIA - aplicando à Infraero a multa de R$ 70.000,00 (Evento 1, Procadm7, fl. 19).
Analisando a movimentação do processo administrativo acima referido, não se verifica a ocorrência da prescrição intercorrente prevista no artigo , § 1º, da Lei nº 9.873/99 (§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso), pois entre a data da decisão que determinou o arquivamento do processo administrativo e a sua reativação não houve o decurso do prazo de três anos.
Nesse ponto, ressalto que não procede a tese da Infraero de que a análise da prescrição intercorrente deva ocorrer com base na intimação da autora da última decisão que lhe aplicou a penalidade de multa, o que se deu em 19/03/2014, pois a data da notificação do interessado não interfere no cômputo do prazo prescricional, considerando que o que exige a lei é que o processo não tenha ficado paralisado por mais de três anos, ou seja, em 03/02/2014, data em que foi proferida decisão reativando o processo administrativo e determinando o seu encaminhamento à Assessoria de Infrações e Multas - AIM/GFIS/SIA - já houve a prática de ato suficiente a obstar o curso da prescrição intercorrente.
Logo, afastada a hipótese de prescrição intercorrente, impõe-se a análise da legalidade da conduta da ANAC ao reativar o processo administrativo arquivado, objeto do auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ, e decidir pela penalização da Infraero.
Conforme já referido, o auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ é oriundo da seguinte ocorrência:
"Deixar de realizar as medições periódicas dos coeficientes de atrito e de textura da pista de pouso e decolagem de aeródromo público, ou realizar em intervalos maiores que os estabelecidos (Evento 1, Procadm4, fl. 02).
Em 08/07/2010, foi proferida decisão aplicando à autora multa no valor de R$ 70.000,00 (Evento 1, Procadm5, fl. 01). Em sede de recurso, a Junta Recursal da ANAC decidiu pela anulação da decisão de primeira instância, considerando que o processo administrativo não estava instruído com relatório contendo o número de pousos diários de aeronaves na pista fiscalizada. Entendeu também que as teses de defesa erigidas pela Infraero - ausência de competência da ANAC para a aplicação da penalidade imposta, existência de defeito no equipamento que efetuava as medições de atrito, o que teria ocasionado o atraso na realização da diligência, e a comprovação de que os coeficientes de atrito da pista fiscalizada permaneceram dentro dos níveis aceitáveis de segurança no período - não foram analisadas, o que resultaria em supressão de instância.
Após o retorno do processo à Gerência Técnica de Serviços Aeronáuticos - GTSA - foi proferido o Parecer nº 139/2011/GTSA/GOPS/SIA (Evento 1, Procadm6, fls. 18/21), que após analisar a necessidade e a eficácia da continuidade do processo administrativo nº 60800.001475/2010-18, cf. consta do item 2.1.1, do referido parecer, assim concluiu:
Desse modo, em razão dos resultados das medições realizadas em 28 e 29 de dezembro de 2009 apontarem valores acima do aceitável, conclui-se que o atraso, no caso em tela, não implicou em pista insegura sendo operada sem o conhecimento do operador do aeródromo e, portanto, sem a necessária adoção de medidas mitigadoras e corretivas.
E foi com base nesse parecer que a Gerência Técnica de Serviços Aeronáuticos - GTSA - considerou que o atraso na medição não gerou risco à utilização da pista de pouso decidindo pelo não prosseguimento da penalidade imposta através do auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ (Evento 1, Procadm7, fl. 01). Após, com a concordância da Gerência de Fiscalização Aeroportuária - GFIS determinou-se o arquivamento do processo (Evento 1, Procadm7, fl. 03), última decisão que a Infraero teve ciência (cf. ofício nº 559/2011/GFIS/SIA expedido em 18/02/2011).
Desse modo, está correta a ANAC quando alega que com a decisão da sua Junta Recursal de anular o julgamento da primeira instância foi devolvida a competência plena aos órgãos de origem. No entanto, equivoca-se ao dizer que essa competência não foi exercida e que a decisão que determinou o arquivamento do processo foi equivocada pois o correto seria a retomada do julgamento.
Não se verifica o alegado equívoco. Com efeito, a decisão de arquivamento do processo administrativo nº 60800.001475/2010-18 decorreu da reanálise da situação da Infraero e da conclusão da ANAC de inexistência de situação de insegurança no período em que não efetuadas as medições de atrito, manifestando-se o órgão fiscal pela desnecessidade de aplicação de multa.
Ou seja, a competência plena devolvida aos órgãos de primeiro grau foi exercida, optando o órgão de fiscalização pela não aplicação de penalidade à Infraero. Apesar disso, em manifestação datada de 03/02/2014, a ANAC alterou esse entendimento, posicionando-se pela reativação do processo nº 60800.001475/2010-18, o qual foi encaminhado à Assessoria de Infrações e Multas - AIM/GFIS/SIA - que opinou pela penalização da autora, culminando com decisão exarada pela Gerência de Fiscalização Aeroportuária - GFIS/SIA - de aplicação à Infraero de multa no valor de R$ 70.000,00 (Evento 1, Procadm7, fl. 19).
A revisão efetuada pela ANAC não pode ser admitida, pois viola preceito da Lei nº 9.784/99 (Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), representando também ofensa ao princípio da segurança jurídica.
A Lei nº 9.784/99, em seu artigo 65, assim dispõe:
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.
Verifica-se que, no caso concreto, a regra acima transcrita não foi observada, pois a Administração Pública após manifestar o seu desinteresse no prosseguimento de aplicação de penalidade à Infraero - ou seja, absolvendo a autora - decidiu rever, quase três anos depois, a decisão anterior e, pelos mesmos fundamentos, cominou à requerente pena de multa no valor de R$ 70.000,00.
Quanto ao ao princípio da segurança jurídica, preceito que igualmente deve ser invocado em defesa da autora, cito a lição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Direito Administrativo, 23ª edição, Atlas, 2010, fl. 85:
A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de respeito à boa-fé. Se a Administrção adotou determinada interpretação como correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.
Isso não significa que a interpretação da lei não possa mudar; ela frequentemente muda como decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi adotada.
No mesmo sentido, cito a lição do professor Celso Antonio Bandeira in Curso de Direito Administrativo, 29ª edição, Malheiros, 2012, fl. 89:
Por força do sobredito princípio cuida-se de evitar alterações surpreendentes que instabilizem a situação dos administrados e de minorar os efeitos traumáticos que resultem de novas disposições jurídicas que alcançariam situações em curso.
Confira-se ainda o seguinte precedente:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. REVOGAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. LIMITES. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. FATOR TEMPO NA RELAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA BOA FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA. 1. É ponto pacífico na doutrina e na jurisprudência que a mudança de critério na interpretação da norma jurídica não autoriza a anulação ou revogação do ato administrativo fundado em interpretação anterior. Com efeito, é reconhecido à Administração Pública o poder-dever de anular os próprios atos quando editados em contrariedade à Constituição ou à própria lei. Tais princípios, de há muito, encontram-se consagrados na jurisprudência consolidada do Eg. Supremo Tribunal Federal, com a edição das Súmulas nºs 346 e 473, condensando julgamentos seus, amparados na melhor doutrina. Contudo, quando se trata de interpretação da lei, que não contraria a sua letra ou espírito, o fato de a Administração ter adotado interpretação que, posteriormente, considere menos correta ou conveniente, tal fato não legitima a anulação dos atos anteriores. É o princípio da continuidade do serviço público, sobre o qual não pode pairar a dúvida da legitimidade. Tal exegese concilia-se com a melhor doutrina, pois, se assim não fosse, a ordem jurídica perderia a estabilidade necessária e as relações entre a administração pública e os administrados não teriam nenhuma segurança, eis que desapareceria a certeza do direito do particular diante das possíveis variações de interpretação de cada funcionário público e de cada nova Administração que discordasse da anterior. Embora se reconheça o poder-dever da Administração em anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, porquanto da inteira submissão da atuação administrativa ao princípio da legalidade, o certo é que essa prerrogativa precisa ser compatibilizada com outro princípio próprio do Estado Democrático de Direito, qual seja, o da segurança jurídica. Mesmo considerando que 'a Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos', tal prerrogativa somente pode ser levada a efeito no limite temporal insculpido no art. 54 da Lei n. 9.784/99. Ultrapassado o prazo decadencial da norma referida sem que o ato impugnado fosse expurgado do universo jurídico, prevalece a segurança jurídica em detrimento da legalidade da atuação administrativa. 2. Precedentes do STF e do STJ. 3. Agravo a que se nega provimento. (TRF4 5007631-38.2012.404.0000, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, juntado aos autos em 27/07/2012)
Em conclusão: não pode ser admitida a revisão efetuada pela ANAC que desconsiderou a reanálise do caso concreto feita pela Gerência Técnica de Serviços Aeronáuticos - GTSA - e pela Gerência de Fiscalização Aeroportuária - GFIS - que decidiram pelo não prosseguimento da penalização da autora, consequentemente, pela sua absolviação e, em substituição a essas decisões, e pelos mesmos fundamentos, aplicou à Infrearo multa no valor de R$ 70.000,00, agravando injustificamente a situação da requerente e alterando situação já consolidada.
3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, julgo procedente o pedido para anular o auto de infração nº 00209/2010/SIA/GFIS/RJ, objeto do processo administrativo nº 60800.001475/2010-18, e a multa daí decorrente, no valor de R$ 70.000,00.
Mantenho a decisão que antecipou os efeitos da tutela.
Condeno a parte ré ao ressarcimento das custas pagas pela parte autora e ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em R$ 3.000,00 (três mil reais), atualizados pelo IPCA-E desde a data desta sentença, considerando a complexidade da causa, a atuação dos procuradores das partes, a ausência de dilação probatória e o tempo de tramitação do processo."

Denota-se que o despacho SIA/GFIS da fl. 3 do PROCADM7 do Evento 1, ao determinar o arquivamento do processo administrativo, adotou as razões do despacho nº 17/2011-GTSA/GOPS/SAI (Evento 1, fl. 1 PROCADM7), o qual se reportou expressamente ao Parecer nº 139/2011/GTSA/GOPS/SIA (Evento 1, PROCADM6, fls. 19-21). Este, por sua vez, procedeu à análise das razões recursais da INFRAERO, concluindo, com base no apontamento das medições posteriores de níveis acima dos aceitáveis, que o atraso na medição não implicou em pista insegura sendo operada sem o conhecimento do operador do aeródromo, razão pela qual opinou pelo não prosseguimento da penalidade imposta.

Logo, o arquivamento do processo administrativo ocorreu com base em decisão de mérito, tendo o despacho nº 108/2014/GFIS/SIA/ANAC (evento 1, PROCADM7, fl. 7) partindo da errônea suposição de que não teria havido decisão para, sem apontar o conhecimento de nenhum fato novo, reabrir o seu curso, em flagrante contrariedade ao art. 65 da Lei nº 9.784/99, bem como ao princípio da segurança jurídica.

Quanto ao prequestionamento da matéria, considerando os mais recentes precedentes dos Tribunais Superiores, que vêm registrando a necessidade do prequestionamento explícito do dispositivo legal ou constitucional supostamente violado, e a fim de evitar que eventualmente não sejam admitidos os recursos a serem manejados às instâncias superiores, por falta de sua expressa remissão na decisão vergastada, dou por prequestionados os dispositivos invocados.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação.

Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Relator

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Data e Hora: 18/11/2015 18:19:36

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 18/11/2015
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5075763-22.2014.4.04.7100/RS
ORIGEM: RS 50757632220144047100

RELATOR
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
PRESIDENTE
:
FERNANDO QUADROS DA SILVA
PROCURADOR
:
Dr. Flavio Augusto de Andrade Strapason
APELANTE
APELADO
:
EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 18/11/2015, na seqüência 109, disponibilizada no DE de 06/11/2015, da qual foi intimado (a) o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o (a) 3ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

RELATOR ACÓRDÃO
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
VOTANTE (S)
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
:
Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA
:
Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
AUSENTE (S)
:
Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER

José Oli Ferraz Oliveira
Secretário de Turma


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Data e Hora: 18/11/2015 14:45