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21 de Setembro de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50443162520144047000 PR 5044316-25.2014.404.7000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor


APELAÇÃO CÍVEL Nº 5044316-25.2014.4.04.7000/PR
RELATOR
:
MARGA INGE BARTH TESSLER
APELANTE
:
ASSOCIACAO PARANAENSE DE EMPRESAS DE BASE FLORESTAL - APRE
ADVOGADO
:
Antônio Carlos Efing
:
LEONARDO GURECK NETO
APELADO
:
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 6/2014. LEGALIDADE. ATIVIDADE DE SILVICULTURA. ENTREGA DE RELATÓRIOS CONCERNENTES ÀS ATIVIDADES EXERCIDAS NO ANO ANTERIOR. OBRIGATORIEDADE. AUSÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE.
1. Não há falar em ilegalidade da Instrução Normativa nº 6/2014, visto que publicada por força de expressa previsão legislativa (artigo 17-C, da Lei 6938/1981, com redação dada pela Lei 10.165/2000), ainda que tenha ocorrido atraso na publicação da Norma.
2. A inclusão das atividades da apelante dentre aquelas objeto da IN nº 06/2014, não decorreu de discricionariedade do IBAMA, constando da própria lei, visto que o artigo 17-C, § 1º, da Lei 6.938/1981, com redação dada pela Lei 10.165/2000, elenca as empresas de silvicultura dentre aquelas sujeitas à elaboração de relatório de atividades, atribuindo ao IBAMA competência para disciplinar a respectiva atividade fiscalizatória.
3. Não há falar em ofensa aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, no que tange à apresentação do Relatório Anual de Atividades Potencialmente Poluidoras - RAPP (ano-base2014), visto que a Instrução Normativa nº 3/2014, que prevê sua entrega, foi publicada em 28 de fevereiro de 2014, e o relatório deveria ser preenchido até 31 de março de 2015.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 23 de novembro de 2016.

Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia
Relator

Documento eletrônico assinado por Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia, Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8684444v18 e, se solicitado, do código CRC F832E3F2.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Sérgio Renato Tejada Garcia
Data e Hora: 24/11/2016 19:41

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5044316-25.2014.4.04.7000/PR
RELATORA
:
Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
APELANTE
:
ASSOCIACAO PARANAENSE DE EMPRESAS DE BASE FLORESTAL - APRE
ADVOGADO
:
Antônio Carlos Efing
:
LEONARDO GURECK NETO
APELADO
:
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível manejada contra sentença proferida nos autos principais, com o seguinte dispositivo:
3.1. Conheço o mérito do pedido.
3.2. Nos termos do art. 269, I, do CPC, JULGO IMPROCEDENTE a pretensão da associação demandante, na forma da detalhada fundamentação acima;
3.3. Condeno a demandante ao pagamento das custas processuais, observada a regra do art. 20, CPC c/ art. 14 dal ei 9.289/1996. Também a condeno ao pagamento de honorários sucumbenciais em favor do IBAMA, cujo montante arbitro em R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais);
3.4. Levo em conta, para tanto, o zelo do requerido, o valor da causa e as balizas do art. 20, § 4º, CPC. Aludido montante deverá ser atualizado pelo IPCA-E, com termo inicial na data desta sentença e termo final na data do efetivo pagamento;
Apresenta, a apelante, insurgência em relação à Instrução Normativa nº 06, pulicada pelo IBAMA na data de 24.03.2014, a qual objetiva aperfeiçoar o modelo e escopo de serviços constantes do Relatório Anual de Atividades Potencialmente Poluidoras - RAPP e revoga a Instrução Normativa nº 03 de 28.02.2014.
Refere que as empresas estão, desde a edição da Lei nº 12.651/2012, preparando-se para atender ao Cadastro Ambiental Rural que abrange, dentre outros requisitos, a descrição detalhada da atividade de campo. Sustenta que a Instrução Normativa nº 6, determina a repetição da obrigação, violando o princípio do não bis in idem. Alega ser por demais exíguo e desproporcional a obrigação imposta na referida Norma. Diz que as atividades das empresas associadas à apelante não estão sujeitas ao enquadramento como atividades potencialmente poluidoras. Sublinha imperioso que o IBAMA analise não somente o objerto social das empresas, como também verifique in loco se as atividades realizadas pelas empresas estão efetivamente enquadradas. Argui que o regime das licenças ambientais está estabelecido no artigo 10 da Lei 6..938/1981. Alega que a Instrução Normativa nº 6 do IBAMA determina a apresentação de uma série de informações através de relatórios, as quais as empresas não possuem no momento, e precisarão de tempo hábil para levantar. Argumenta que a publicação da Instrução Normativa guerreada ocorreu em 06.03.2014 e entrou em vigor na data de 20.03.2014, sem que as empresas possuíssem o mínimo de tempo para atender as suas disposições. Assevera que as empresas não conseguirão implementar relatórios tão completos, exigidos pela IN nº 6, do IBAMA, fato que causará uma série de autuações, e por conseguinte, danos financeiramente relevantes para as empresas.
Afirma inconstitucionalidades e ilegalidades na referida Instrução Normativa, visto que infringe os princípios da segurança jurídica, livre concorrência e do limite da intervenção estatal na ordem econômica. Afirma que, inclusive, causará impedimentos graves à atividade empresarial e à livre concorrência. Diz ser imperativa a ponderação sobre o princípio da livre iniciativa. Argui ser necessária a fixação de prazo razoável para cumprimento das obrigações fixadas na referida Instrução Normativa. Sustenta também violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Alega que a Administração Pública deve ser regida pelo princípio da eficiência. Ressalta que, ao relacionar a discricionariedade administrativa à imposição da entrega do relatório RAPP, esta discricionariedade ultrapassou os limites da razoabilidade e atingiu as empresas de modo direto e danoso, considerando que não se trata de atividade potencialmente poluidora.
Apresentadas contrarrazões.
O Ministério Público Federal apresenou parecer, pugnando pelo desprovimento da apelação.

VOTO

A sentença proferida, com maestria apreciou a questão posta nos autos:
1. QUESTÕES PROCESSUAIS:
1.1. Julgamento imediato da causa:
As partes não requereram diligências probatórias.
De outro tanto, percebe-se que não há controvérsia sobre a narrativa fática lançada na peça inicial, eis que as partes discutem muito mais as consequências jurídicas daí decorrentes.
Assim, a causa comporta julgamento imediato, na forma do art. 330, I, Código de Processo Civil.
1.2. Aptidão da peça inicial:
O IBAMA alegou inépcia da inicial, sustentando que a autora não teria cumprido a determinação de emenda à inicial, da forma como deveria.
No evento4 foi proferida decisão determinando a intimação da demandante para emendar a inicial "adequando o seu pedido aos limites do seu objetivo social. Importa dizer: tal como formulado, o pedido de declaração da inconstitucionalidade da IN06 surtiria efeitos erga omnes, questão que escapa ao alcance da presente demanda ordinária. Referida questão pode ser invocada como causa de pedir e não como pedido".
Assim, a autora emendou a sua peça inicial (evento7), mantendo os mesmos pedidos (principal e subsidiário), mas destacando que o requerimento atingiria apenas as empresas associadas.
Ou seja, o pleito para declaração de inconstitucionalidade da instrução normativa restou mantido.
Conforme já asseverado na decisão do evento4, a rigor, conforme pode ser extraído da peça inicial e da emenda, o que a associação realmente pretende é que seus associados não sejam obrigados a apresentar o relatório referido acima, conquanto tenha postulado a declaração da inconstitucionalidade da IN06/2014.
Caso deferida sua pretensão, tal como formulada, o presente juízo acabaria por atingir relações jurídicas outras, de quem não figura como associado, mesmo tendo a autora restringido o pedido. Não se cuida de uma ação civil pública, em cujo âmbito a alegada inconstitucionalidade de ato normativo seja invocada como causa de pedir.
Ora, não se pode converter a presente demanda em uma espécie sui generis de controle concentrado de validade de normas, a ser promovida em primeira instância. Conquanto o juízo deva promover o controle difuso, isso é empreendido modo motivação das decisões (art. 469, I, CPC).
Tal como redigida a peça inicial, o Poder Judiciário deveria declarar, no dispositivo da sentença, se aludida instrução normativa seria válida. E isso surtiria efeitos de coisa julgada (art. 474, CPC), de modo a atingir inúmeras outras relações jurídicas.
Por este motivo, o pedido será analisado de acordo com a real pretensão da exordial, já mencionada, para que os associados não sejam obrigados a aparesentar o relatório. Esse é o alcance que atribuo à pretensão deduzida em juízo.
Feita essa ressalva, entendo que o mérito da pretensão pode ser conhecido, já ´que não foram suscitadas outras exceções ou objeções processuais e dado que não diviso vício no feito no que toca aos temas que comportam exame ex officio (art. 267, § 3º, CPC).
2. MÉRITO:
2.1. Dispositivos que versaram sobre o RAPP:
O art. 17-C da lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, com a redação veiculada pela lei 10.165, de 27 de dezembro de 2000, preconizou o que segue:
Art. 17-C. É sujeito passivo da TCFA todo aquele que exerça as atividades constantes do Anexo VIII desta Lei.
§ 1º O sujeito passivo da TCFA é obrigado a entregar até o dia 31 de março de cada ano relatório das atividades exercidas no ano anterior, cujo modelo será definido pelo IBAMA, para o fim de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalização.
§ 2º O descumprimento da providência determinada no § 1o sujeita o infrator a multa equivalente a vinte por cento da TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.
Amparando-se na mencionada norma, o IBAMA publicou, em 03 de dezembro de 2009, a Instrução Normativa n. 31/2009, versando sobre o cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais - CTF.
Art. 2º - IN 31/2009 - As pessoas físicas e jurídicas descritas no Anexo II desta Instrução Normativa são obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, instituído pelo art. 17, inciso II, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Parágrafo único Para atender demandas de registro de pessoas físicas e jurídicas que realizem atividades cujo registro seja facultativo, atividades adicionais poderão ser disponibilizadas.
Esse dispositivo foi alterado, então, pela Instrução Normativa n. 07, de 2011, também do IBAMA, passando a dispor o que segue:
Art. 2º - IN 31/2009 c/ IN 07/2011 São obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais as pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou à extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, bem como de produtos e subprodutos da fauna e flora, e demais atividades passíveis de controle pelo IBAMA e órgãos estaduais e municipais de meio ambiente. § 1º Para o enquadramento das atividades junto ao Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, deve ser utilizado o anexo II desta Instrução Normativa. § 2º O IBAMA poderá adicionar novas atividades no Anexo II desta Instrução Normativa para atender demandas de registro de pessoas físicas e jurídicas, e tais atividades serão descritas conforme indicações da legislação vigente, observando, quando couber, as descrições constantes na Classificação Nacional de Atividades Econômicas-CNAE.
De outro tanto, em 28 de fevereiro de 2014, o IBAMA publicou a Instrução Normativa n. 03/2014, cuidando da obrigação de apresentar o relatório de anual de atividades potencialmente poluidoras - RAPP (art. 1º).
Aquela IN possuía, então, 24 artigos, revogando expressamente a anterior IN 31/2009, acima aludida. Cerca de um mês depois, em 24 de março de 2014, o IBAMA publicou a Instrução Normativa n. 06/2014, sob debate nestes autos.
Segundo o art. da referida IN 06/2014, 'Os dados e informações coletados ou integrados ao RAPP têm o objetivo de gerar informação para o Ibama, para os entes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA e para os demais órgãos e entidades da Administração Pública interessados em desenvolverem ações de monitoramento, controle e demais atividades relacionadas a meio ambiente.'
Destaco, ademais, o § 1º do mencionado art. 9º: 'Os dados e informações exigidos, assim como as formas e metodologias para sua medição e registro, são estabelecidos de acordo com a atividade potencialmente poluidora e utilizadora de recursos ambientais, com o porte (no caso de pessoas jurídicas), com as características produtivas, com os volumes de geração e emissão de poluentes, efluentes líquidos e resíduos sólidos ou outro critério técnico.'
O art. 12 dispôs que 'São obrigados ao preenchimento e entrega do RAPP as pessoas físicas e jurídicas que se dediquem, isolada ou cumulativamente, a atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais presentes no Anexo VIII da Lei nº 6.938, de 1981, identificadas a partir da inscrição no CTF-APP.'
O IBAMA estabeleceu, de outro tanto, que o preenchimento do RAPP deveria ser promovido com o uso de plataforma eletrônica, disponibilizada no próprio site daquela autarquia (art. 13, IN 06/2014).
No que toca à atividade de Silvicultura, o anexo U da IN 06/2014 preconizou o que segue:
'Resumo: Recolhe informações sobre atividades de plantio relacionadas à silvicultura.
Informações a serem declaradas:
01 - Ano do Relatório;
02 - Nome científico da espécie;
03 - Nome popular;
04 - Área de efetivo plantio (em ha);
05 - Ano do plantio;06 - Espaçamento utilizado para o plantio;
07 - Número total de árvores;
08 - Volume/Quantidade explorada;
09 - Unidade de medida;
10 - Ano de corte.
Regras gerais:
- O não preenchimento deste formulário só é admitido para o caso de não se ter exercido a atividade para o ano declarado, situação que deverá ser indicada no ato de entrega do RAPP.'
Por outro lado, também é exigível o preenchimento do anexo F (resíduos sólidos) pelas empresas de silvicultura, conforme anexo XXV da IN 06/2014.
O art. 14 da IN 06/2014 estabeleceu o prazo para entrega (entre 1º de fevereiro e 31 de março de cada ano), versando sobre o exercício financeiro anterior (i.e., 1º de janeiro a 31 de dezembro do anobase). O IBAMA também preconizou um prazo excepcional, quanto ao ano de 2013 (entre 1º de abril e 31 de maio de 2014).
Anoto que a IN 03/2014, datada de 28 de fevereiro/2014, previu idêntico prazo para a entrega (art. 14, § 2º, IN 03).
Já o art. 17 da IN 06/2014 dispôs que o descumprimento da mencionada obrigação importaria o pagamento de sanção de natureza tributária (sic), prevista no art. 17-C, § 2º da mencionada lei 6.938/1981 c/ art. da IN 17/2011, IBAMA (redação originária):
Art. 17-C, § 2º - lei 6.938. O descumprimento da providência determinada no § 1º sujeita o infrator a multa equivalente a vinte por cento da TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.
Art. 8º, § 1º IN 17/2011. O descumprimento da providência determinada no caput sujeita o infrator, nos termos do § 1º do artigo, 17-C da Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981, a multa equivalente a vinte por cento da TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta, cabendo à Fiscalização Ambiental do IBAMA lavrar o auto de infração correspondente, de ofício ou a partir de informação do descumprimento dessa providência prestada por qualquer servidor do IBAMA, em especial do Cadastro Técnico Federal ou da Coordenação de Cobrança e Controle de Créditos Administrativos, bem como de Órgãos ou entidades públicas, Municípios, Estados-Membros e Distrito Federal.
Grosso modo, esses são os preceitos que versaram sobre o RAPP.
2.2. Cadastro ambiental rural - CAR:
De outro tanto, o art. 29 da lei 12.651, de 25 de maio de 2012, com a redação veiculada pela lei 12.727, de 17 de outubro de 2012, criou o cadastro ambiental rural - CAR, destinado a agregar informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
O art. 29, § 3º da referida lei dispôs que 'A inscrição no CAR será obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, devendo ser requerida no prazo de 1 (um) ano contado da sua implantação, prorrogável, uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder Executivo.'
A respeito desse cadastro, colho a opinião de Curt Trennepohl, para quem a instituição do CAR seria um avanço:
'Sem adentrar no mérito das demais alterações realizadas pelo novo Código Florestal, o Cadastro Ambiental Rural - CAR representa um avanço considerável na legislação brasileira, embora não seja uma inovação da lei 12.651/2012, pois esse cadastro já estava previsto no Decreto 7.029, de 10 de dezembro de 2009 com um dos instrumentos do Programa mais Ambiente.
O objetivo do cadastro ambiental rural é promover e apoiar a regularização ambiental de imóveis rurais por intermédio do compromisso dos proprietários ou posseiros de recuperar as áreas de preservação permanentes eventualmente degradadas e de averbar a reserva legal de suas propriedades.
A obrigação de inscrever as propriedades no CAR está estabelecida expressamente nos arts. 39 e 30 da lei 12.651/2012, mas também perpassa diversos dispositivos da nova norma em que a adesão a este registro nacional de propriedades e posses rurais é condição fundamental para a utilização dos recursos naturais ou para o uso alternativo do solo, bem como para a suspensão da exigibilidade de sanções pecuniárias aplicadas pelos órgãos de controle e fiscalização.
(...)
Apesar das inúmeras crítica que o novo Código Florestal brasileiro recebeu durante a sua tramitação no Congresso Nacional, pelo menos no que se refere ao Cadastro Ambiental Rural houve um avanço significativo da legislação.
Tornar prioridade a sua implementação deve merecer todos os esforços dos órgãos públicos, pois o conhecimento das propriedades rurais e suas características, bem como a correta utilização de novos mecanismos pelos órgãos ambientais deverá permitir que a queda dos índices de desmatamento e a recuperação de áreas degradadas continuem no ritmo apresentado nos últimos anos no Brasil.
Ademais, se a indústria, o comércio, o transporte, a prestação de serviços e até mesmo a renda pelo trabalho individual estão sujeitos ao registro em sistemas estaduais ou nacionais, é incompreensível que a exploração e a utilização dos recursos que integram o meio ambiente, imprescindíveis para o equilíbrio ecológico e a sadia qualidade de vida garantida pela Constituição Federal, não sejam cadastradas obrigatoriamente.'
TRENNEPOHL, Curt in MILARÉ, Édis (org.). Novo Código Florestal. 2. ed. São Paulo: RT, 2013, p. 308-313. Omiti parte do texto.
Paulo Bessa Antunes é menos otimista, porém, a respeito do papel a ser cumprido pelo referido cadastro:
'O cadastro ambiental rural (CAR) é mais um dos inúmeros cadastros de terras que se tentou ou se tenta implantar no país. Nada nos leva a crer que ele terá destino diverso daqueles que o antecederam. A lei 601, de 18 de setembro de 1850, em seu art. 13 dispunha que:
Art. 13. O mesmo Governo fará organizar por freguezias o registro das terras possuidas, sobre as declaracões feitas pelos respectivos possuidores, impondo multas e penas áquelles que deixarem de fazer nos prazos marcados as ditas declarações, ou as fizerem inexactas.
Aos 30 de janeiro de 1854 foi baixado o Decreto 1318, que manda executar a lei 601 de 18 de setembro de 1850. Contudo, o registro dos imóveis rurais permaneceu um objetivo a ser alcançado. Em 1964, com a edição do Estatuto da Terra foi criado o Cadastro Rural, conforme estipulado no seu art. 46. Por sua vez, a lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972, criou o Sistema Nacional de Cadastro Rural, regulamentado pelo Decreto n. 72.106, de 18 de abril de 1973. No particular, vale ressaltar que o sítio internet do Ministério da Agricultura e Produção Agrícola indica 83 entradas com a busca 'cadastro rural'. A lei de Registros Publicos exige que do registro do imóvel rural constem as informaç~eos constantes do Cadastro Rural.
Não se olvide do cadastro criado pela lei 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispõe sobre 'o imposto sobre a propriedade territorial rural - ITR, sobre pagamento da dívida representada por títulos da dívida agrária e dá outras providências,' administrado pela Receita Federal.
É inteiramente despropositado que se criem mais cadastros, quando na realidade deveriam ser utilizados os existentes e a base de dados consolidadas em um instrumento único que fosse capaz de assegurar o cumprimento dos objetivos da norma de proteção ao meio ambiente.
O CAR foi criado no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre o Meio Ambiente - SINIMA, que é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. É instrumento importante, porém, ainda longe da implementação necessária.
Conforme se observa do § 1º do artigo, o legislador não sabe o que fazer com o CAR, pois estabelece que a inscrição deverá ser feita, preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual; evidentemente que 'preferencialmente' só pode ser em um deles, haja vista que não se pode ter preferência sem que se indique quem é o preferido.
Cuida-se de uma tentativa de acomodação para que, na prática, o CAR seja relegado ao esquecimento. Além do mais, não poderá o regulamento da lei determinar que os órgãos ambientais estaduais ou municipais façam isso ou aquilo, pois falece competência ao Executivo Federal para disciplinar a ação dos órgãos ambientais de outra esfera federativa.
Por outro lado, os órgãos ambientais não são órgãos de registro de imóveis e não têm, nem terão em futuro próximo, qualquer capacidade de realizar o pretendido cadastro ambiental. Desvia-se os órgãos de controle ambiental de suas atividades primordiais, consignando-lhes tarefas estranhas aos seus objetivos institucionais.
(...)
A implantação do CAR, como se depreende das normas constantes do artigo em comento, é matéria que se prolongará no tempo, tendo em vista a necessidade de sua efetiva instituição, a necessidade de que se defina quais serão os órgãos responsáveis pelo CAR, e existe a possibilidade de que tudo isso comece a ser feito dois anos após a regulamentação da lei.'
ANTUNES, Paulo de Bessa. Comentários ao novo Código Florestal. São Paulo: Atlas, 2013, p. 183-185, grifei.
2.3. Alegada invalidade da IN 06/2014:
A entidade demandante sustentou, grosso modo, que a referida IN 06/2014 seria inválida, dado que a Administração Pública não teria estipulado um prazo razoável para o preenchimento do referido RAPP.
'A atividade florestal, por sua própria natureza, exige que os plantios florestais sejam feitos em grandes áreas, considerando as características de economicidade e escala da silvicultura de exóticas. Outra questão relevante é que a norma exige inúmeras informações, tais como: a) espaçamento; b) número total de árvores; c) volume explorado.
Apenas sobre esses itens pode-se afirmar que a norma ora impugnada não é específica o suficiente e paira então a dúvida se no caso em tela estar-se-ia tratando de propriedade total, talhão ou projeto.
Em relação ao item 'a' o espaçamento pode variar de projeto para projeto ou talhão para talhão, sendo tarefa inviável descrever espaçamento, número de árvore e volume, projeto por projeto. Em relação ao item 'b', vale destacar que quase que diariamente os plantios podem ter ingressos, através da rebrota, e saídas de árvores, através da morte natural ou acidental de plantas. Tal informação apenas poderá ser obtida através de um senso total da área, o que implica numa onerosidade excessiva e desnecessária para o empreendedor. Finalmente, ao tratar de volume explorado 'c', esta informação só poderia ser exigida quando de desbastes intermediários ou do corte final do talhão. Caso contrário esta informação será apenas uma estimativa grosseira do volume.'
(evento1, peça inicial, p. 5-6)
A entidade demandante sustentou, por conseguinte, que a IN 06/2014 seria inconstitucional, eis que ela teria violentado, segundo o seu entendimento, o postulado da livre iniciativa (art. 170, CF) e os postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.
De sua parte, o IBAMA defendeu a exigência do preenchimento do RATT, argumento que os aludidos vetores constitucionais não teriam sido afrontados pelo diploma normativo em questão (contestação de evento11).
Aprecio, por conseguinte, os seus argumentos.
2.3.1. Considerações sobre a discricionariedade administrativa:
Vivemos o tempo da superação do modelo de Estado meramente Legislativo em prol de um efetivo Estado Constitucional, conforme conhecida expressão de Peter Häberle.
Durante muitos anos, a teoria do Estado gravitou em torno do estudo das competências e dos órgãos administrativos. Atualmente, contudo, o eixo tem sido deslocado em direção à busca de efetividade dos direitos fundamentais. E isso é incompatível com a ideia de legibus solutus, própria ao Estado oitocentista.
Como explica Gustavo Binembojm, "A palavra discricionariedade tem sua origem no antigo Estado europeu dos séculos XVI a XVIII, quando expressava a soberania decisória do monarca absoluto (voluntas regis suprema lex). Naquela época, do chamado Estado de polícia, em que o governo confundia-se integralmente com a Administração Pública, a sinonímia entre discricionariedade e arbitrariedade era total. Com efeito, se a vontade do soberano era a lei suprema, não fazia sentido cogitar de qualquer limite externo a ela. Por atavismo histórico, ainda nos dias de hoje encontra-se o adjetivo 'discricionário' empregado como sinônimo de arbitrário ou caprichoso, ou para significar uma decisão de cunho puramente subjetivo ou político, liberta de parâmetros jurídicos de controle." (BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 195-196).
Posteriormente, essa noção de discricionariedade (então compreendida como sinônimo de arbítrio) evoluiu em prol do reconhecimento da existência de distintas opções deliberativas, observados os limites estipulados pela própria lei. Em muitos casos, a lei imporia a finalidade, mas não estipularia os meios a serem escolhidos, pelos administradores, para a sua obtenção.
Por fim, sob o Estado Constitucional, reconhece-se que o administrador público não pode decidir de qualquer forma, ao seu alvedrio. "Em consequência, como assinala Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a discricionariedade deixa de ser compreendida como um campo externo ao direito - verdadeiro atavismo monárquico - passando a ser vista como um poder jurídico. É dizer: um espaço decisório peculiar à Administração, não de escolhas puramente subjetivas, mas definida pela prioridade das autoridades administrativas na fundamentação e legitimação dos atos e políticas públicas adotados, dentro de parâmetros jurídicos estabelecidos pela Constituição, pelas leis ou por atos normativos editados pelas próprias entidades da Administração." (BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 199-200).
Ora, há muito tempo é sabido que o Poder Judiciário pode promover o controle de atos administrativos discricionários, quando menos para aferir eventual desvio de finalidade. O grande debate diz respeito, isso sim, à intensidade e aos critérios envolvidos no aludido controle judicial.
Bandeira de Mello explica que "Em despeito da discrição presumida na regra de direito, se o administrador houver praticado ato discrepante do único cabível, ou se tiver algum fim seguramente impróprio ante o confronto com a finalidade da norma, o Judiciário deverá prestar a adequada revisão jurisdicional, porquanto, em rigor, a Administração terá desbordado da esfera discricionária." (BANDEIRA DE MELLO, Celso A. Discricionariedade e controle jurisdicional. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 36).
Concordo, pois, com Binenbojm quando enfatiza que "A emergência da noção de juridicidade administrativa, com a vinculação direta da Administração à Constituição, não mais permite falar, tecnicamente, numa autêntica dicotomia entre atos vinculados e atos discricionários, mas, isto sim, em diferentes graus de vinculação dos atos administrativos à juridicidade. A discricionariedade não é, destarte, nem uma liberdade decisória externa ao direito, nem um campo imune ao controle jurisdicional. Ao maior ou menor grau de vinculação do administrador à juridicidade corresponderá, via de regra, maior ou menor grau de controlabilidade judicial dos seus atos." (BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 208).
Diante do reconhecimento de efetividade aos princípios constitucionais da boa gestão pública (art. 37, CF), não há como imaginar que o Poder Executivo possa deliberar de qualquer modo, sem justificar suas escolhas e sem ter que prestar contas. "O mérito - núcleo do ato -, antes intocável, passa a sofrer a incidência direta dos princípios constitucionais. Deste modo, ao invés de uma dicotomia tradicional (ato vinculado v. ato discricionário), já superada, passa-se a uma classificação em graus de vinculação à juridicidade, em uma escala decrescente de densidade normativa vinculativa." (BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 209).
Convém atentar para a precisa síntese de Binenbojm:
"É interessante registrar que a aplicação da teoria do desvio de poder para o controle da finalidade dos atos administrativos discricionários não importa controle do mérito propriamente dito, mas como que um estreitamento do seu âmbito.
Ou seja: não se trata de controlar o núcleo da apreciação ou da escolha, mas de diminuir mo espaço em que o administrador faz escolhas de acordo com a própria conveniência e oportunidade.
O mesmo pode ser afirmado com relação às outras formas, ditas, de controle do mérito do ato administrativo, como o controle da proporcionalidade, da moralidade e da eficiência. Neste sentido, por exemplo, não se controla o mérito do ato administrativo em descompasso com a proporcionalidade, mas apenas se reconhece que o conteúdo desproporcional do ato simplesmente não é mérito.
Em outras palavras, não há conveniência e oportunidade possível fora dos limites estabelecidos pela proporcionalidade."
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 210.
Sei bem que, no mais das vezes, as questões alusivas à eficiência de determinadas soluções administrativas escapam do controle judicial, sob pena de se instituir um governo de juízes, inviabilizando-se a própria administração pública e comprometendo o sistema de pesos e contrapesos.
Repiso esse detalhe: os juízos de mera conveniência e de mera oportunidade escapam, em regra, do controle jurisdicional, salvo quando se tratar de escolhas manifestamente desastrosas, desproporcionais, que comprometam a própria moralidade pública ou mesmo uma noção mínima de eficiência.
Colho a lição de Hans Wolff, Otto Bachof e Rolf Stober:
"Enquanto a Administração está orientada para a multiplicidade e tem responsabilidade metajurídica, a jurisprudência é de tipo monodisciplinar-jurídico (...). Por isso, o controlo jurisdicional circunscreve-se apenas ao controlo jurídico. Este controlo não se confunde com a vigilância completa (Rundum-Beaufsichtigung) da Administração. Por isso, o controle jurisdicional termina onde deixam de existir padrões jurídicos de controlo (...). Aqui a autonomia da Administração manifesta-se de forma particularmente clara. Em primeiro plano, está a auto-responsabilidade, que terá de ser respeitada pela jurisprudência, bem como a oportunidade, mas não a legalidade da actuação (...). A ideia nuclear é a de que o controlo jurisdicional não conduz a uma subalternização da Administração e os tribunais não devem substituir as apreciações (valorações) da Administração pelas suas próprias valorações.
Nesse contexto, devemos distinguir duas questões fundamentais. Por um lado, suscita-se a questão de saber se num Estado de direito que pratica a divisão de poderes haverá decisões 'livres do direito' para a Administração, no sentido de determinadas medidas estarem totalmente excluídas do controlo jurisdicional (os chamados actos de autoridade sem justiça). Esta questão suscitou-se quanto aos actos de governo e quanto aos actos de graça, mas que deve ser recusada na vigência da lei fundamental (...). Diferente é a questão de saber até que ponto o legislador exclui do controlo jurisdicional decisões administrativas por questões de celeridade e de eficiência administrativas, através da criação de normas de sanação e de preclusão (Heilungs- und Präklusionsvorschriften) (...)
Por outro lado, trata-se do problema de saber se e em que medida a Administração goza, quanto às decisões a tomar, de margens de conformação que apenas limitem a intensidade do controlo jurisdicional (a chamada densidade do controlo). Sejam aqui lembradas apenas as margens de discricionariedade, cujo exercício está subordinado a determinados limites jurídicos."
WOLFF, Hans J.; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Direito administrativo. volume I. Tradução do alemão por António F. de Souza. Calouste Gulbenkian, 2006, p. 247-248.
Em muitos casos, todavia, deve-se ter em conta a teoria dos motivos determinantes, bem explicitada por Hely Lopes Meireles:
"A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e sujeitam-se ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido."
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14ª Edição, Editora RT, p. 175.
Compartilho, pois, da lição de José dos Santos Carvalho Filho quando argumenta: "A teoria dos motivos determinantes baseia-se no princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. E não se afigura estranho que se chegue a essa conclusão: se o motivo se conceitua como a própria situação de fato que impele a vontade do administrador, a inexistência dessa situação provoca a invalidação do ato." (CARVALHO F, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. RJ: Lumen Juris, 2011, p. 109).
Afinal de contas, conquanto o Poder Judiciário não possa invadir a esfera decisória que é própria do Poder Executivo - o que não se discute -, também é fato que se deve "fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalização judicial. A progressiva redução e eliminação dos círculos de imunidade do poder há de gerar, como expressivo efeito consequencial, a interdição do seu exercício abusivo." (FAGUNDES, Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Atualizado por Gustavo Binenbojm. 7. ed. RJ: Forense, 2005, p. 191).
Conjugando-se todos esses elementos, vê-se que o Direito Administrativo contemporâneo não mais acolhe a premissa de que o mérito dos atos administrativos seriam sempre insuscetíveis de controle judicial. Isso não ocorre em um Estado Constitucional, dado que administrar é exercer função (é atuar em nome próprio, mas no interesse alheio).
Também é possível o controle de decisões fundadas em fontes normativas que veiculam conceitos porosos, imprecisos, indeterminados (a respeito desse tema, leia-se CARRIÓ, Genaro R. Notas sobre Derecho y lenguaje. 6. ed. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2011). Isso significa que, diante da efetividade dos princípios constitucionais, o administrador público não pode decidir ao seu líbito, já que - mesmo em tais casos - há zonas de certeza positiva e negativas, suscetíveis de aferição judicial.
Menciono o seguinte julgado:
(...) 1. De acordo com a doutrina mais autorizada, os conceitos jurídicos indeterminados, como, no caso, procedimento irrepreensível e idoneidade moral inatacável, sujeitam-se a controle judicial de sua configuração concreta. 2. Não é omissão de aplicação do disposto no art. 37, I, da Constituição e no art. 8o., I, do Dec.-Lei n. 2.320/87 a afirmação de que os fatos alegados - acontecidos há mais de dez anos e em razão dos quais, processado, o apelado restou absolvido - não justificam exclusão do Curso de Agente de Polícia Federal.
(EDAC 964030319994010000, DESEMBARGADOR FEDERAL JOAO BATISTA MOREIRA, TRF1 - QUINTA TURMA, DJ DATA:14/11/2002 PÁGINA:207.)
No que toca à fiscalização dos atos discricionários, menciono os precedentes abaixo, colhidos junto ao STF e STJ:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE PROFESSORES. EXISTÊNCIA DE CANDIDADOS APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVIMENTO EFETIVO. ILEGALIDADE. LEI ESTADUAL 6.915/2007. EXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279 DESTA CORTE. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280 DO STF. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS ABUSIVOS E ILEGAIS. AGRAVO IMPROVIDO. I - Inviável o recurso extraordinário quando sua apreciação demanda o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. Precedentes. II - Esta Corte possui entendimento no sentido de que o exame pelo Poder Judiciário do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes. Precedentes. III - Agravo regimental improvido.
(RE-AgR 654170, RICARDO LEWANDOWSKI, STF.)
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEMISSÃO. PODER DISCIPLINAR. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA. ATO DE IMPROBIDADE. 1. Servidor do DNER demitido por ato de improbidade administrativa e por se valer do cargo para obter proveito pessoal de outrem, em detrimento da dignidade da função pública, com base no art. 11, caput, e inciso I, da Lei n. 8.429/92 e art. 117, IX, da Lei n. 8.112/90. 2. A autoridade administrativa está autorizada a praticar atos discricionários apenas quando norma jurídica válida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. Os atos administrativos que envolvem a aplicação de "conceitos indeterminados" estão sujeitos ao exame e controle do Poder Judiciário. O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, à luz dos princípios que regem a atuação da Administração. 3. Processo disciplinar, no qual se discutiu a ocorrência de desídia --- art. 117, inciso XV da Lei n. 8.112/90. Aplicação da penalidade, com fundamento em preceito diverso do indicado pela comissão de inquérito. A capitulação do ilícito administrativo não pode ser aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa. De outra parte, o motivo apresentado afigurou-se inválido em face das provas coligidas aos autos. 4. Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 não incumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos de improbidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério Público para ajuizamento da competente ação, não a aplicação da pena de demissão. Recurso ordinário provido.
(RMS 24699, EROS GRAU, STF.)
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - MILITAR - SARGENTO DO QUADRO COMPLEMENTAR DA AERONÁUTICA - INGRESSO E PROMOÇÃO NO QUADRO REGULAR DO CORPO DE PESSOAL GRADUADO - ESTÁGIO PROBATÓRIO NÃO CONVOCADO - CONDIÇÃO "SINE QUA NON" - APLICAÇÃO DO ART.499 DO DECRETO Nº68.9511/71 - RECURSO ESPECIAL - LIMITAÇÃO DA DISCRICIONARIEDADE - MORALIDADE PÚBLICA, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.
1. A discricionariedade atribuída ao Administrador deve ser usada com parcimônia e de acordo com os princípios da moralidade pública, da razoabilidade e da proporcionalidade, sob pena de desvirtuamento. 2. As razões para a não convocação de estágio probatório, que é condição indispensável ao acesso dos terceiros sargentos do quadro complementar da Aeronáutica ao quadro regular, devem ser aptas a demonstrar o interesse público. 3. Decisões desse quilate não podem ser imotivadas. Mesmo o ato decorrente do exercício do poder discricionário do administrador deve ser fundamentado, sob pena de invalidade. 4. A diferença entre atos oriundos do poder vinculado e do poder discricionário está na possibilidade de escolha, inobstante, ambos tenham de ser fundamentados. O que é discricionário é o poder do administrador. O ato administrativo é sempre vinculado, sob pena de invalidade. 5. Recurso conhecido e provido. ..EMEN:
(RESP 199500599678, ANSELMO SANTIAGO, STJ - SEXTA TURMA, DJ DATA:09/06/1997 PG:25574 RSTJ VOL.:00097 PG:00404 ..DTPB:.)
MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDOR PÚBLICO - AFASTAMENTO PARA CONCLUSÃO DA SEGUNDA ETAPA DO CURSO DE DOUTORADO NO EXTERIOR - AFASTAMENTO A PRINCÍPIO DISCRICIONÁRIO - CONTROLE DA DISCRICIONARIEDADE NO CASO CONCRETO - AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO - ILEGALIDADE - SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. A discricionaridade administrativa encontra limites, limites impostos pelo próprio princípio da legalidade. 2. Assim, todo ato que se apresenta, no âmbito da norma legal, discricionário, no caso concreto, é sempre passível de controle jurisdicional. 3. Ao deferir o primeiro período de afastamento para a realização da primeira etapa do curso de Doutorado, na cidade de Belém- PA, restou evidente a necessidade do serviço público e o interesse da Administração na capacitação e no aprimoramento do docente. 4. Não bastasse, o vício da ausência de motivação do ato coator, mais grave nos atos tidos considerados, no âmbito da norma, é suficiente para invalida-lo e conceder a ordem ao Impetrante. 5. Segurança concedida. ..EMEN:
(MS 200501144672, PAULO MEDINA, STJ - TERCEIRA SEÇÃO, DJ DATA:11/10/2007 PG:00288 ..DTPB:.)
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO - INVALIDAÇÃO DE EXAME DE APTIDÃO FÍSICA EM CONCURSO PÚBLICO - NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO - GARANTIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA IMPERATIVA - DIREITO LÍQUIDO E CERTO - ORDEM CONCEDIDA PARCIALMENTE - AGRAVO DESPROVIDO. 1. Para invalidação de atos ampliativos de direitos dos cidadãos, isto é, atos cuja nulidade importe diminuição da esfera patrimonial dos indivíduos, ainda que o exercício da competência administrativa esteja respaldado pelo poder de autotutela, não se afasta a necessidade imperiosa de instaura...