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23 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AG 5021762-42.2017.404.0000 5021762-42.2017.404.0000

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Processo
AG 5021762-42.2017.404.0000 5021762-42.2017.404.0000
Órgão Julgador
QUARTA TURMA
Julgamento
24 de Maio de 2017
Relator
CÂNDIDO ALFREDO S. LEAL JR.

Decisão

Este agravo de instrumento ataca decisão que indeferiu o pedido de tutela de urgência (evento 17 do processo originário), proferida pelo juiz federal Luiz Clóvis Nunes Braga, que está assim fundamentada: "Trata-se de Ação Popular ajuizada por Marizar Mansilha de Melo, em face da ANAC e da União, objetivando a exclusão do prédio do NURAC (Núcleo Regional de Aviação Civil) de Porto Alegre do objeto de concessão do Aeroporto Salgado Filho. Subsidiriamente, pretende" que sejam as demandadas compelidas a manterem o funcionamento do NURAC nos moldes atuais, incumbindo-lhes a manutenção do atual quadro funcional e toda a respectiva estrutura de apoio material para que os servidores possam adequadamente realizarem suas atribuições funcionais ". Articulou o autor que o Aeroporto Salgado Filho, em Porto Alegre/RS, passou a integrar o Programa Nacional de Desestatizacao - PND por força do Decreto nº 8.517/15, e que seu processo de concessão encontra-se em fase de publicação. Afirmou que, conforme Edital do Leilão nº 01/2016, foi incluído no objeto a ser concedido o prédio ocupado atualmente pelo Núcleo Regional de Aviação Civil - NURAC, por se encontrar dentro dos limites do complexo aeroportuário. Argumentou que a inclusão do prédio do NURAC no processo de concessão ocasionará prejuízos aos serviços prestados pela ANAC em Porto Alegre/RS e que somente por lei específica é possível modificar a destinação do imóvel. Postergada a análise do pedido de tutela antecipada (Evento 3). A ANAC, intimada, apresentou manifestação (Evento 10). Levantou sua ilegitimidade passiva sob o argumento de que os estudos e projetos utilizados no procedimento licitatório foram elaborados pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (atualmente incorporada ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil), sendo que a ANAC apenas incorporou essas diretrizes à construção da modelagem regulatória e na estruturação das bases jurídicas da concessão, por não deter"competência para analisar ou alterar os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental - EVTEA". Sobre a inclusão do prédio da NURAC no objeto da concessão, informou que a decisão foi tomada após amplo debate, com preponderência de diversos fatores no sentido de incluir o edifício em favor do concessionário, entre os quais: a edificação pertence ao aeroporto e não à ANAC; a receita de sua exploração foi tomada em conta no estudo de viabilidade como fator relevante a gerar interesse em possíveis licitantes, pois a área tem" extrema relevância comercial e operacional para o Aeroporto "; o valor do aluguel é elevado, estimado em R$ 400.000,00/ano; a área pode ter utilização futura na operação do aeroporto; a ANAC já tem outras áreas para a prestação de seus serviços; a área é subaproveitada (cada servidor ocupa 25 metros quadrados) etc. Indicou que não há prejuízo aos serviços, pois, como acontece em outros aeroportos (p.ex. Rio de Janeiro e São Paulo), as representações de um NURAC podem ficar sediadas fora dos sítios aeroportuários sem comprometer a eficiência, inclusive porque a ANAC dispõe de uma instalação no interior do aeroporto. Indicou, por fim, que qualquer perturbação na concessão poderá gerar grave lesão à ordem econômica do país. A União, a seu turno, suscitou a perda do objeto em razão da conclusão do procedimento de concessão, do qual saiu-se vitoriosa a empresa Fraport AG Frankfurt Airport Services Worldwide, da Alemanha, pleiteando a extinção do feito por ausência de interesse de agir. Sucessivamente, pede a suspensão do feito em razão de estar em análise idêntico pedido no feito n. 5085454-89.2016.4.04.7100, instaurado pelo Sindicato dos Servidores Federais do Rio Grande do Sul, ou o reconhecimento de litispendência. Sustentou que a ação não tem finalidade de defender interesse público, mas sim os interesses privados dos servidores da ANAC lotados no NURAC/Poa, caracterizando a inadequação na via processual eleita. No que se refere ao mérito do pedido, ressaltou que o edifício terá sua posse entregue à concessionária somente após três anos, havendo tempo para deliberar acerca da melhor opção para a atividade. Disse ainda que o Autor não logrou individualizar a lesão ao patrimônio público ou aos princípios da administração pública (Evento 14). Os autos vieram conclusos para análise do pedido de tutela antecipada. Decido. De plano, examino as questões preliminares levantadas pelos réus para, em prosseguimento, adentrar o mérito do pedido de tutela de urgência do Autor. Preliminar de ilegitimidade passiva da ANAC. A alegação é improcedente. Embora tenha adotado informações (em especial, o Estudo de Viabilidade Econômica) da extinta Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, a ANAC, como reguladora da aviação civil no Brasil, foi responsável pela edição do Edital do Leilão n. 01/2016 (EDITAL11, Evento 1). Anoto também que, de acordo com o Decreto n. 8.517/2015, a ANAC é"responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de desestatização dos serviços públicos explorados nos aeroportos de que trata o art. , nos termos do § 1º do art. da Lei nº 9.491, de 1997, sob a supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, nos termos do inciso VII do caput do art. e do inciso V do caput do art. do Anexo I ao Decreto nº 7.476, de 10 de maio de 2011"Não há dúvida da legitimidade da ANAC para responder à pretensão que busca excluir parte do objeto da concessão por ato lesivo ao interesse público. Perda do objeto. A conclusão do leilão parece não afastar a possibilidade de, por intermédio desta ação judicial, ser instada a ANAC à exclusão do prédio da NURAC de Porto Alegre/RS do objeto de concessão do Aeroporto Salgado Filho. Pedido de suspensão do feito por conexão. Litispendência. Anteriormente a esta ação, o mesmo pedido ? com idêntica redação inclusive ? foi deduzido pelo Sindicato dos Servidores Federais do RS no processo n. 5085454-89.2016.4.04.7100. A inicial foi indeferida, existindo, porém, recurso. Litispendência inexiste, pois não há identidade de partes. Não devem ser reunidos os feitos, nem suspenso este, pois o processo antecedente encontra-se sentenciado. Art. 55. Reputam-se conexas 2 (duas) ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir. § 1o Os processos de ações conexas serão reunidos para decisão conjunta, salvo se um deles já houver sido sentenciado. O feito deve ter seguimento, ressalvada a possibilidade de reunião na hipótese de a sentença restar desconstituída ou anulada pelo TRF da 4ª Região. Inadequação da via processual. A argumentação da União tem certa relevância, pois há evidências de que o autor ? assim como o Sindicatos dos Servidores Federais o fez na ação primitiva ? defende interesse próprio e dos servidores lotados no NURAC/POA. No entanto, as afirmações textuais da inicial são relacionadas aos interesses da União, da população e à violação de princípios constitucionais da administração pública, em razão da alegação de possibilidade de prejuízo aos serviços. Assim, em análise sumária, o meio jurídico-processual adotado (Ação popular) parece adaptado ao suporte fático ? aquele indicado na petição inicial. Ressalto que a inexistência de ato lesivo ao patrimônio da União e ao interesse público, caso verificada, no mérito, implicará a improcedência do pedido. Superadas tais insurgências, é possível enfrentar o mérito do pedido antecipatório. Pedido de tutela de urgência. No caso, o Autor alega grave violação ao interesse público na inclusão do edifício onde hoje encontra-se instalado o Núcleo Regional de Aviação Civil (NURAC) de Porto Alegre no objeto de concessão do Aeroporto Salgado Filho. Pede tutela de urgência para que seja ordenada pelo Juízo a alteração na concessão. O art. da Lei 4.717, de 1965, que regula a ação popular, dispõe serem nulos os atos lesivos causados às pessoas jurídicas de direito público, entre outros, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Dos elementos disponíveis nos autos percebe-se que as alegações da inicial não estão provadas. Pelo contrário, a prova produzida é desfavorável ao Autor, pois não foi demonstrado vício no ato inquinado de ilegal pelo cidadão. A causa de pedir é composta, em sua maior parte, por especulações do Autor, sem embasamento em elementos de prova ou na realidade dos fatos. As alegadas consequências da inclusão do prédio na Núcleo Regional de Aviação Civil de Porto Alegre (NURAC/Poa) no objeto da concessão do Aeroporto Salgado Filho são ilações do servidor. Isso porque, entre outras razões, o edifício terá sua posse concedida à concessionária após três anos da celebração do contrato, tempo mais do que suficiente para que a administração da ANAC encontre uma alternativa viável em Porto Alegre/RS à continuidade dos serviços prestados atualmente na estrutura. É o que dispõe o item 4.1.3 do Edital de concessão, nos seguintes termos (EDITAL11, pg. 8, Evento 1): ?O prédio ocupado pela ANAC somente será disponibilizado à Concessionária 3 (três) anos após a data de eficácia do Contrato, formalizando-se aditivo ao Termo de Aceitação Definitiva e de Permissão de Uso de Ativos? No que se refere ao processo de mudança de imóvel, leia-se a ponderação da ANAC demonstrando a intenção de alugar outro local para os serviços:"No curso, portanto, dos três anos de que a ANAC dispõe para desocupar o prédio hoje destinado ao NURAC e disponibiliza-lo à concessionária, a ANAC irá se organizar para prospectar imóveis com características e em localização adequadas para atender às demandas administrativas da Agência e poder entregar, com excelência, os serviços sob sua competência"(PET1, pg. 19, Evento 10) Vale destacar, como é fato notório, que a ANAC já dispõe de espaço no interior do Aeroporto Salgado Filho para o desempenho de suas atribuições, sem custo. Prejuízo econômico à ANAC parece não existir, tendo em vista que as despesas do edifício são na ordem de R$ 750.000,00/ano, ao passo que o valor dos aluguéis a serem recebidos são projetados no valor mínimo de R$ 62.840,00, com possibilidade de chegar a R$ 113.694,00 ao mês, cifras superiores à projeção de custo do imóvel a ser alugado (R$ 400.000,00/ano). Desse contexto verifica-se que a ANAC buscará um espaço com racionalidade nos dispêndios, a fim de garantir o melhor resultado prático pelo menor custo possível - afora os ganhos decorrentes da inclusão do edifício na concessão -, o que está de acordo com o interesse público. A ANAC, em sua resposta, apresentou razões sólidas para a decisão administrativa, com vistas precipuamente a assegurar a primazia do interesse público - o que, segundo a premissa política adotada pela administração quanto à discussão destes autos, é obtida mediante a desestatização aeroportuária, incluindo a unidade de Porto Alegre. Da Nota Técnica n. 25/DERC/SPR/SAC/MT, observa-se que a decisão foi tomada à luz de critérios técnicos, entre os quais destaco os seguintes: a) subaproveitamento das instalações atuais (área de 25 metros quadrados por servidor); b) possibilidade de prestação do serviço da NURAC/Poa fora do complexo aeroportuário, como ocorre em outras unidades símiles no país; c) a potencialidade da área em gerar receita relevantes ao concessionário, podendo inclusive ser aproveitada para expansão de terminais, pátios ou hangares, a critério do vencedor do leilão; d) a necessidad de ser reduzido o valor da outorga exigido frente ao vencedor do leilão na hipótese de acatamento do pedido, uma vez que a estrutura constou no EVTEA, compondo o valor líquido do projeto. Como se vê, com os elementos constantes nos autos, não se tem a mínima comprovação de ato lesivo aos princípios da Administração ou ao interesse público. E da mesma forma não há evidência de precarização dos serviços da NURAC/Poa, em vista de existir planejamento da administração para a mudança de sede. Não há que se falar em violação da regra de destinação do imóvel, pois o poder público entendeu conveniente, na persecução de seus objetivos, ceder a posse do imóvel como contraprestação aos ganhos advindos da concessão do complexo. Destaco, ainda, que a modificação na concessão poderia reverter em prejuízo ao erário público, haja vista que o leilão aeroportuário foi concluído, com sucesso, a partir do edital publicado pela ANAC no ano de 2016. É pouco provável que o Autor, que prestou declaração de pobreza nos autos, disponha de patrimônio suficiente para vir a ressarcir os réus (e, hipoteticamente, a concessionária) pelos prejuízos que a elas poderia causar com sua ação, na forma do artigo 302 do CPC. Portanto, a probabilidade do direito não está presente, inviabilizando a concessão da tutela de urgência prevista no art. 300 do Código de Processo Civil. Conclusão. Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência. Intimem-se as partes da presente decisão. Intime-se o Ministério Público Federal (art. , I, a, da Lei 4.717/65). Após, citem-se os réus para contestar, querendo, no prazo de 20 (vinte) dias, na forma do art. , IV, da Lei nº 4.717/1965. Decorrido o prazo para contestação, dê-se vista ao autor pelo prazo de 15 dias. Após, voltem conclusos para sentença."Alega a parte agravante que: (a) a inclusão do prédio do NURAC no processo de concessão do Aeroporto Internacional Salgado Filho induvidosamente ocasionará precarização dos serviços prestados pela ANAC em Porto Alegre, ocasionando maiores dificuldades aos servidores da autarquia para bem desenvolverem suas atividades funcionais, em descumprimento inclusive do que dispõe art. , caput, da Lei n. 11.182/05, que impõe à ANAC o dever principiológico de adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do Brasil; (b) o referido prédio encontra-se estrategicamente situado ao lado do aeroporto Salgado Filho. Ele oferece aos servidores da ANAC excelentes condições para o exercício dos poderes institucionais da autarquia. Ademais, os serviços prestados pela ANAC podem ser facilmente acessados pela comunidade da aviação civil; (c) embora o prédio integre o conjunto de bens públicos objeto de concessão, não há, por outro lado, qualquer indicativo que demonstre onde afinal de contas será alocada toda a estrutura material e humana que ocupa o atual prédio da ANAC em Porto Alegre. E mesmo que houvesse, é importante ter em vista que inexiste no aeroporto, e nas proximidades, espaço para acomodação adequada de tal estrutura. A modificação da localização da estrutura do NURAC gerará maiores custos com deslocamentos de servidores e comprometerá a qualidade dos serviços, em razão da ausência da autoridade de aviação civil e da falta de atendimento imediato para análise e verificação das denúncias, tudo ao custo de infringência ao princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal. Pede o deferimento da antecipação da tutela recursal para concessão liminar da tutela de urgência provisória a fim de que sejam as agravadas compelidas a suspenderem a oferta pública do imóvel nos atos de concessão. Relatei. Decido. Embora as alegações da parte agravante, entendo deva ser mantida a decisão agravada por estes fundamentos: (a) o juízo de origem está próximo das partes e dos fatos, devendo ser prestigiada sua apreciação dos fatos da causa, não existindo nos autos situação que justificasse alteração do que foi decidido; (b) não parece haver risco de perecimento de direito nem de dano irreparável ou de difícil reparação à parte agravante que deva ser contornado neste momento mediante decisão deste Relator, antecipando-se a uma próxima e futura manifestação do Órgão colegiado. Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal. Intimem-se as partes, inclusive a parte agravada para contrarrazões. Após, abra-se vista ao MPF para parecer. Por fim, voltem conclusos para julgamento