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30 de Março de 2020
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AG 5040994-74.2016.4.04.0000 5040994-74.2016.4.04.0000

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Decisão

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto em face de decisão que deferiu a antecipação de tutela para suspender os efeitos da Resolução CONTRAN 543/2015, no que diz respeito à instituição do simulador de direção como componente do exame de direção veicular, permitindo à autora o exercício regular de suas atividades sem sua observância, verbis: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Centro de Formação de Condutores Preferência Ltda - ME em face do Diretor - Departamento Nacional de Trânsito - DENATRAN e UNIÃO - Advocacia Geral da União - Brasília, objetivando a declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução nº 543/15 do CONTRAN, a qual estabelece que os candidatos à obtenção da Carteira Nacional de Habilitação, somente poderão prestar exame de prática de direção veicular, após cumprirem a carga horária de 5 horas/aula em Simulador de Direção Veicular (SDV). Em sede de antecipação de tutela, postula afastar a exigência do simulador, bem como para que 'seus alunos possam realizar o processo para a sua habilitação sem a exigência das aulas em simulador de direção'. Afirma, em suma, que a Resolução e a Portaria são ilegais e inconstitucionais. Alega que a Resolução e a Portaria indigitadas, ao exigirem, como requisito mínimo para obtenção da CNH, na Categoria 'B', a realização de 5 horas/aula em SDV, das quais uma hora com conteúdo noturno (art. 1º da Resolução CONTRAN nº 543/2015), fere o princípio da legalidade ao extrapolar o poder regulamentar previsto nos artigos 12 e 141 do Código de Trânsito Brasileiro. Sustenta que os referidos atos ofendem o princípio da livre iniciativa previsto no art. 170 da Constituição Federal. Refere, ainda, a existência de decisões judiciais favoráveis a sua tese. Foi proferida decisão declinando da competência para processar e julgar a demanda à Subseção Judiciária de Brasília/DF, com jurisdição federal sobre o domicílio da autoridade impetrada (evento 3). Todavia, em face da decisão monocrática proferida pelo Ministro relator do Conflito de Competência nº 147.261, suscitado perante o STJ pelo juízo declinado, os autos retornaram para processamento e julgamento perante este Juízo (evento 11). É o necessário relatório. Decido. Do pedido de antecipação de tutela O instrumento processual ora manejado pela parte impetrante encontra assento no art. , LXIX, da Constituição Federal, que preconiza que 'conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por 'habeas-corpus' ou 'habeas-data', quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público'. A Lei nº 12.016/09 preceitua em seu art. : Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. Portanto, toda vez que houver atuação ilegal ou abusiva de autoridade, poderá a pessoa - física ou jurídica - encontrar amparo no instrumento em testilha para proteger direito seu, desde que líquido e certo. Por 'líquido e certo', aliás, entenda-se aquele que pode ser demonstrado de plano, por intermédio de prova estritamente documental. Já concessão liminar da ordem em mandado de segurança exige três requisitos cumulativos e concomitantes, todos estampados na Lei nº 12.016/09: fundamento relevante, periculum in mora e ausência de impedimento legal (art. 5º e art. 7º, III, § 2º da Lei 12.016/09). Estabelecidas tais premissas, passo a analisar o caso concreto. Sobre o poder regulamentar outorgado aos órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, estabelece o art. 12 do Código (grifos meus): Art. 12. Compete ao CONTRAN: I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito; (...) X - normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem, habilitação, expedição de documentos de condutores, e registro e licenciamento de veículos; (...). Sobre os exames a que deve se submeter o pretendente à obtenção da Carteira Nacional de Habilitação, dispõe o Código de Trânsito Brasileiro (grifei): Art. 147. O candidato à habilitação deverá submeter-se a exames realizados pelo órgão executivo de trânsito, na seguinte ordem: I - de aptidão física e mental; II - (VETADO) III - escrito, sobre legislação de trânsito; IV - de noções de primeiros socorros, conforme regulamentação do CONTRAN; V - de direção veicular, realizado na via pública, em veículo da categoria para a qual estiver habilitando-se. O art. 1ª da Resolução nº 543/2015 do CONTRAN assim prevê (grifei): Art. 1º Alterar o art. 13 da Resolução CONTRAN nº 168, de 14 de dezembro de 2004, com a redação dada pela Resolução CONTRAN nº 493, de 05 de junho de 2014, que passa a vigorar com a seguinte redação: 'Art. 13. O candidato à obtenção da ACC, da CNH, adição ou mudança de categoria, somente poderá prestar Exame de Prática de Direção Veicular depois de cumprida a seguinte carga horária de aulas práticas: I - obtenção da ACC: mínimo de 20 (vinte) horas/aula, das quais 04 (quatro) no período noturno; II - obtenção da CNH na categoria 'A': mínimo de 20 (vinte) horas/aula, das quais 04 (quatro) no período noturno; III - adição da CNH na categoria 'A': mínimo de 15 (quinze) horas/aula, das quais 03 (três) no período noturno; IV - obtenção da CNH na categoria 'B': mínimo de 25 (vinte e cinco) horas/aula, distribuídas na seguinte conformidade: a) 20 (vinte) horas/aula em veículo de aprendizagem, das quais 04 (quatro) no período noturno; b) 05 (cinco) horas/aula em simulador de direção veicular, das quais 1 (uma) com conteúdo noturno; V - adição para a categoria 'B': mínimo de 20 (vinte) horas/aula, distribuídas na seguinte conformidade: a) 15 (quinze) horas/aula em veículo de aprendizagem, das quais 03 (três) no período noturno; b) 05 (cinco) horas/aula em simulador de direção veicular, das quais 1 (uma) com conteúdo noturno; § 1º Para atendimento da carga horária prevista nas letras 'a'dos incisos IV e V deste artigo, as aulas realizadas no período noturno poderão ser substituídas, opcionalmente, por aulas ministradas em simulador de direção veicular, desde que o aluno realize pelo menos 01 (uma) aula de prática de direção veicular noturna na via pública, conforme disposto no § 2º, do Art. 158, do Código de Trânsito Brasileiro. § 2º As aulas realizadas em simulador de direção veicular, em substituição às aulas de aprendizagem no período noturno, deverão observar o conteúdo didático noturno. § 3º Os Centros de Formação de Condutores deverão comprovar junto aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal a realização das aulas de prática de direção veicular e de aulas em simulador de direção veicular executadas no período noturno nos termos desta Resolução. § 4º É atribuição dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal fiscalizar as atividades previstas neste artigo e seus parágrafos, informando ao órgão máximo executivo de trânsito da União acerca da sua execução. § 5º O Departamento Nacional de Trânsito fiscalizará, direta e permanentemente, o cumprimento dos requisitos e exigências constantes desta Resolução, abrangendo a verificação da comunicação eletrônica entre os sistemas de controle e monitoramento do DENATRAN, mais especificamente com o sistema RENACH e dos órgãos executivos estaduais de trânsito com os simuladores de direção, na condição de integrantes do processo de formação de condutores incluindo a regularidade na utilização do hardware e software utilizados'. Da leitura dos dispositivos transcritos, entendo haver ilegalidade flagrante, porquanto a Resolução do CONTRAN ultrapassou os limites do poder regulamentar outorgado pelo CTB. Pois bem, o art. 12, incisos I e X, do CTB, faz nítida distinção entre o poder de regulamentar as normas do Código e o poder de normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem e habilitação para a condução de veículos. Não fosse assim, o inciso X do art. 12 do Código seria absolutamente redundante e dispensável. Ora, poder para normatizar procedimentos sobre aprendizagem e habilitação é também poder para regulamentar normas do Código. Assim, ao inserir o inciso X no art. 12 do Código, quis o legislador, e a lei obviamente concretizou tal intenção, limitar o poder regulamentar do CONTRAN em relação à aprendizagem e à habilitação de condutores de veículos automotivos. Noutras palavras, em matéria de aprendizagem e habilitação de condutores, o CONTRAN pode somente disciplinar os 'procedimentos' respectivos, minudenciando, detalhando o modo de proceder na realização dos exames, cursos e avaliações para a habilitação, como, por exemplo, os prazos para renovação do exame de aptidão física e mental (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 4º), a expedição de Licença para Aprendizagem de Direção Veicular - LADV (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 8º), o conteúdo programático do exame teórico-técnico, o número de questões a serem respondidas e o percentual de acertos necessários para a aprovação (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 11º), a carga horária (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 13º), a composição da comissão do exame de direção veicular (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 14º), as faltas e pontuação da avaliação do exame de direção veicular (Resolução CONTRAN nº 168/2004, art. 18º) e daí em diante. Entretanto, no que se refere aos tipos de exames, não deixa a Lei margem para a criação de nova modalidade nela não prevista. Daí porque o poder regumentar outorgado pelo art. 12, inciso I, do Código, também não dá amparo para a exigência de aulas ou exames em simulador de direção veicular. É que o art. 147, inciso V, do Código elenca, de forma taxativa, os exames, e, portanto, por mera simetria, também as aulas a que se deve submeter o candidato à habilitação: de direção veicular realizado na via pública, em veículo da categoria para a qual estiver habilitando-se. Veja-se, nesse sentido, o art. 158, que, em seu § 1º, diz que 'Além do aprendiz e do instrutor, o veículo utilizado na aprendizagem poderá conduzir apenas mais um acompanhante.' (grifei). A par disso, o art. 158, § 2º, do Código, dispõe que 'Parte da aprendizagem será obrigatoriamente realizada durante a noite, cabendo ao CONTRAN fixar-lhe a carga horária mínima correspondente.' (grifei), de modo que não cabe ao CONTRAN estabelecer outras exigências. Em síntese, se o exame de direção deve ser realizado em veículo e na via pública e se a auto-escola possui veículo e nele, na via pública, promove a aprendizagem do candidato, não há razão, jurídica ou prática, para se impor a aprendizagem em simulador. O candidato estará, assim, sendo inteiramente preparado para se submeter ao exame de direção veicular nos exatos moldes em que este será realizado. Aliás, por melhor que seja o simulador, não há como possa um treinamento virtual substituir a aprendizagem real. Nesse sentido, em caso assemelhado: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. ANAC. REGULAMENTO DA AVIAÇÃO CIVIL. OBTENÇÃO DE HABILITAÇÃO. EXIGÊNCIA DE REALIZAÇÃO DE EXAME DE PERÍCIA EM SIMULADOR E PAGAMENTO DE TAXA. AUSÊNCIA DE EMBASAMENTO LEGAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. I- Objetivam os impetrantes a concessão de ordem que lhes permita realizar exame de perícia para obtenção de 'habilitação tipo' na própria aeronave que pretendem pilotar, ao argumento de que as exigências da ANAC para que o referido exame seja feito em simulador em país estrangeiro e que os impetrantes se submetam ao pagamento de taxa, não encontram amparo no Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica, revelando-se as mesmas, ainda, desprovidas de razoabilidade. II- Restando configurada no próprio regulamento de aviação a possibilidade de realização de exame de perícia para obtenção de 'habilitação tipo' em aeronaves e inexistindo previsão legal ou normativa que exija que o referido exame seja realizado em simulador localizado no exterior, deve ser mantida a segurança concedida. III- Remessa necessária desprovida. (TRF2, REO 201151010045231, Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, OITAVA TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R 15/05/2014). Dessa maneira, mostra-se presente a verossimilhança necessária para a emissão do juízo antecipatório requerido. O risco de ineficácia da decisão acaso tenha a impetrante de aguardar o desfecho da demanda, por sua vez, reside no fato de que a exigência de aprendizagem com o emprego do simulador de direção veicular é obrigatória desde 01/01/2016, de modo que o indeferimento da liminar acarretará a suspensão das atividades da impetrante. Para que isso não ocorra, terá a impetrante de adquirir, isolada ou conjuntamente, o equipamento necessário, de elevado custo, que, caso seja vencedora na demanda, tornar-se-á absolutamente desnecessário. Ante o exposto, DEFIRO o pedido de antecipação de tutela, para suspender a exigência, em relação à impetrante, da realização de aulas em simulador de direção veicular. Intime-se a autoridade impetrada para que dê imediato cumprimento à presente ordem e preste, em 10 dias, as informações que entender necessárias. Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, no caso a União. Após, ao Ministério Público Federal, para os fins do art. 12 da Lei nº 12.016/2009, pelo prazo de 10 (dez) dias. Não sequência, venham conclusos para sentença. A parte agravante sustenta, em síntese, que a Resolução nº 543 do CONTRAN não impõe obrigação sem respaldo legal e, após muitos estudos, foi implementada para melhorar a formação dos candidatos a condutor. Não, há, pois, qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade, estando ausentes os requisitos para a antecipação deferida. Deferido o pedido de efeito suspensivo (evento 2), foi estabelecido o contraditório. O Ministério Público emitiu parecer opinando pela suspensão do presente agravo de instrumento, face a afetação do tema por Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nesta Corte. É o relatório. Decido. Mantenho a decisão inicial de evento 2: Com efeito, entendo que o Código de Trânsito Brasileiro autoriza o CONTRAN a 'normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem e a habilitação de condutores' (art. 12, X). Penso que o CONTRAN não extrapolou sua competência ao determinar que a utilização de simuladores passe a integrar o processo de aprendizagem e de formação dos condutores, sendo que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e de legitimidade e as alegações da parte autora não são, por ora, suficientes para afastar essa presunção. Este, aliás, o entendimento desta 4ª Turma, conforme se vê do seguinte aresto, proferido em 15/03/2016, julgamento do qual participei: AGRAVO DE INSTRUMENTO. HABILITAÇÃO DE CONDUTORES. CTB. SIMULADORES. O Código de Trânsito Brasileiro - CTB autoriza o CONTRAN a 'normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem e a habilitação de condutores' (art. 12, X). Portanto, o CONTRAN não extrapolou sua competência ao determinar que a utilização de simuladores passe a integrar o processo de aprendizagem e de formação dos condutores (não o rol de exames exigidos para a obtenção da carteira de habilitação). (TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5000237-38.2016.404.0000, 4ª TURMA, Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 18/03/2016). Ademais, foi firmada no Incidente Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 5024326-28.2016.4.04.0000/PR a seguinte tese jurídica: A Resolução nº 543/2015 do CONTRAN foi editada em estrita observação aos limites do poder regulamentar, do que resulta a legalidade da obrigatoriedade da inclusão de aulas em Simulador de Direção Veicular para os candidatos à obtenção da Carteira Nacional de Habilitação - CNH. Nesse sentido, adoto a tese jurídica fixada no mencionado incidente na qualidade de fundamento suficiente para o provimento do presente agravo de instrumento. Ante o exposto, dou provimento ao agravo de instrumento.