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18 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AG 50065383020184040000 5006538-30.2018.4.04.0000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Agravo de Instrumento Nº 5006538-30.2018.4.04.0000/PR

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE SANTO ANTONIO DA PLATINA/PR

AGRAVADO: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF

AGRAVADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

DESPACHO/DECISÃO

Este agravo de instrumento ataca decisão proferida pelo juiz federal substituto Gustavo Alves Cardoso, que indeferiu liminar em mandado de segurança que objetiva a imediata concretização/assinatura dos contratos de repasse de recursos do Orçamento Geral da União referentes à aquisição de equipamentos agrícolas com vistas a implementar política de assistência aos agricultores familiares e pavimentação de vias urbanas, independentemente de prova de regularidade junto ao CAUC - Cadastro Único de Convênio.

Esta é a decisão agravada (evento 04 da ação):

1- Trata-se de mandado de segurança impetrado pelo MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DA PLATINA em face de ato do SUPERVISOR DE FILIAL DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - GERÊNCIA EXECUTIVA DE GOVERNO - LONDRINA/PR. por meio da qual requer a concessão de ordem que determine à Impetrada que tome as providências necessárias para a imediata concretização/assinatura dos contratos de repasse de recursos do Orçamento Geral da União referentes à aquisição de equipamentos agrícolas com vistas a implementar política de assistência aos agricultores familiares e pavimentação de vias urbanas, independentemente de prova de regularidade junto ao CAUC - Cadastro Único de Convênio.

Liminarmente requereu a suspensão, ainda que temporária das restrições relacionadas no CAUC ou, sucessivamente, a formalização dos contratos já empenhados nas propostas nº 022118/2017, 023922/2017, 023994/2017, 072572/2017 e 072573/2017, desconsideradas as restrições relacionadas no CAUC.

Afirma que a natureza dos convênios firmados (assistência social) impede a aplicação das sanções de suspensão de transferência voluntária de valores, conforme exceção prevista no § 3º do art. 25 da Lei Complementar 101/2000.

Destacou que as pendências informadas no CAUC se referem à inscrição no CADIN, sem indicação do motivo, e no SIAFI, relativo à devolução do valor objeto do Convênio nº 406874, oriundo de gestão anterior, cujo adimplemento será realizada pela atual gestão no exercício 2018, em razão da ausência de previsão orçamentária para a despesa no ano corrente.

Juntou os documentos do evento 1.

Decido.

2- Aduz o Impetrante que devido à natureza dos convênios (destinados à ação social), não se aplicam as sansões de suspensão de transferência voluntária de valores, conforme exceção prevista no § 3º do artigo 25 da Lei Complementar nº 101/2000.

Com efeito, a legislação admite suspender tal restrição para transferência de recursos federais à municipalidade quando as verbas se destinarem à execução de 'ações de educação, saúde e assistência social' e de 'ações sociais e ações em faixa de fronteira', consoante art. § 3º do art. 25 da LC 101/2000 e art. 26 da Lei 10.522/2002, in verbis:

'Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

(...)

§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.' (grifei)

'Art. 26. Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objeto de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi.

Todavia, em se tratando de uma exceção à regra que veda o repasse, não vejo como atribuir ao caso, em consonância com a legislação, uma interpretação tão elastecida como pretende o Impetrante.

Segundo se depreende do autos, pelos convênios já empenhados, houve previsão de transferência de valores para aquisição de equipamento agrícola, caminhões, retroescavadeira e pavimentação de vias urbanas no Município.

Aduz o Impetrante que se referem a "ações que se caracterizam como de natureza social".

É preciso ter em mente que toda e qualquer ação do Poder Público é voltada, em última análise, ao bem estar social. Esta é a função precípua do Estado. Todavia, na medida em que a possibilidade de realização de transferências orçamentárias voluntárias a entes federativos inscritos no CAUC/SIAFI é excepcional, como já demonstrado, não se pode conferir às exceções (recursos destinados à assistência social) uma interpretação tão elastecida a ponto de torná-las regra.

A questão foi detidamente analisada pelo STJ, consoante ementa a seguir transcrita, que adoto como parte das razões de decidir:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO QUE OBJETIVA A LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL OBJETO DE CONTRATO DE REPASSE FIRMADO COM A UNIÃO. PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ART. 26 DA LEI N. 10.522/2002. CONTROVÉRSIA SOBRE A ABRANGÊNCIA DO CONCEITO DE "AÇÕES SOCIAIS". 1. A legitimidade passiva da Caixa Econômica Federal foi reconhecida em razão de constar, no contrato de repasse, como representante da União e agente operador do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municípios de Pequeno Porte, sendo, assim, responsável pelas medidas de repasse de verbas. Essa premissa fática, que, pontua-se, não pode ser revista em sede de recurso especial, conforme entendimentos das Súmulas n. 5 e n. 7 do STJ, denota a necessidade de a Caixa Econômica Federal figurar no pólo passivo de ação que objetiva a liberação de valores constantes do contrato que firmou com a municipalidade autora. 2. Considerando que a suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à regra, estando limitada às situações previstas no próprio artigo 26 da Lei n. 10.522/2002 (execuções de ações sociais; ou ações em faixa de fronteira), a interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu; nessa linha, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei n. 10.522/2002, deve ser resultado de uma interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. 3. A ação social a que se refere mencionada lei é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos , 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto). 4. O direito à infra-estrutura urbana e aos serviços públicos, os quais abarcam o direito à pavimentação de vias públicas, compõem o rol de direitos que dão significado à garantia do direito a cidades sustentáveis, conforme previsão do art. 2º da Lei n. 10.257/2001- Estatuto das Cidades. Nada obstante, a pavimentação de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002. 5. Ônus de sucumbência invertidos; porém, não no patamar de 10% sobre o valor da causa (R$ 243.750,00), uma vez que se trata de município de pequeno porte, cujos respectivos valores farão falta ao erário. Em atenção ao valor da causa e ao princípio da razoabilidade, arbitra-se a verba honorária de sucumbência em R$ 1.000,00, nos termos do art. 20, § 4º, do CPC, montante que deverá ser distribuído, proporcionalmente, entre a CEF e a União. 6. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, na parte, providos. ..EMEN:(RESP 201300656982, BENEDITO GONÇALVES, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:11/04/2014 ..DTPB:.) - destaquei

Conquanto a expressão "assistência social" seja dotada de acentuadas subjetividade e abstração, a própria ordem jurídica fornece alguns critérios para defini-la com um mínimo grau de concretude. Neste sentido, dispõe o art. 203 da Constituição que:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

No caso dos autos, como se viu, os recursos pretendidos pelo impetrante destinam-se à aquisição de equipamento agrícola, caminhões, retroescavadeira e pavimentação de vias urbanas no Município. Sem dúvida a finalidade dos recursos está relacionada ao bem estar social. Ainda assim, elas não se enquadram diretamente e de pronto entre os objetivos da assistência social estabelecidos pela Constituição, quais sejam: a) proteção à família, à maternidade, à infância, adolescência ou velhice; b) amparo a crianças e adolescentes; c) integração ao mercado de trabalho; d) cuidados a pessoas portadoras de deficiência; e e) benefício assistencial de prestação pecuniária periódica.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região já se deparou com situação parecida, em que município com restrição no CAUC/SIAFI buscava receber recursos para aquisição de maquinários agrícolas, e assim se manifestou:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR. MUNICÍPIO. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. INSCRIÇÃO NO SISTEMA CAUC. LEGITIMIDADE CEF. AÇÕES SOCIAIS. 1. A CEF é responsável pela contratação e liberação dos recursos aos municípios nos contratos de transferência voluntária, atuando como mandatária da União, sendo parte passiva legítima no caso em apreço. 2. São excetuadas das exigências impostas pela lei aquelas transferências voluntárias relativas a ações de assistência social, caso da Proposta nº 36666/20123. 3. As propostas relativas à infraestrutura da cidade e à aquisição de tratores para atendimento do setor rural não se enquadram na exceção prevista no artigo 26 da Lei n. 10.522/2002, pois, embora atendam ao interesse da sociedade, esse efeito é comum na maioria das ações da Administração Pública. 4. Negado provimento às apelações e ao reexame necessário. (TRF4, APELREEX 5006928-23.2012.404.7206, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 16/01/2014)

Nessas condições, não há como acolher o pedido da Impetrante com fundamento na natureza dos convênios.

3- Conforme documentos anexados aos autos, a suspensão das transferências dos convênios decorre da inscrição do Município no SIAFI e CADIN (doc. OUT4, evento 1).

É firme na jurisprudência a orientação no sentido da possibilidade de suspensão de inscrição de Município em cadastros restritivos nas hipóteses em que a inadimplência/irregularidade que deu origem ao registro decorre de gestão da Administração anterior, incidindo no caso o princípio da intranscendência subjetiva das ações.

Confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. ATOS DECORRENTES DE GESTÕES ANTERIORES. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consagrado pela Corte Suprema, inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres Públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 2. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 3. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AC 3031 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 30/06/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 14-08-2015 PUBLIC 17-08-2015) (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. REPASSE DE VERBAS. FINANCIAMENTO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Caput do art. 300 do novo CPC. 2. Na hipótese, caracterizado o perigo de dano, uma vez que a manutenção do nome do município nos cadastros SIAFI-CAUC o impede de obter verbas públicas federais e prestar serviços públicos de interesse da coletividade. Ressalte-se que a gestão atual não pode ser prejudicada pelas irregularidades eventualmente cometidas pela administração anterior, quando adotadas providências necessárias para a regularização das contas/cadastros, como ocorre no caso. (TRF4, AG 5015385-55.2017.404.0000, TERCEIRA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 04/09/2017)

ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. MUNICÍPIO. RESTRIÇÃO NO CAUC/siafi. legitimidade passiva da cef. ações sociais. faixa de fronteira. GESTÃO ANTERIOR. liberação de verbas públicas. cabimento. A Caixa Econômica Federal é a responsável pela efetivação de transferências voluntárias aos Municípios, por meio da formalização de convênios, assim como pelo acompanhamento e fiscalização da execução dos empreendimentos delas decorrentes. Essa participação efetiva no implemento da transferência de verbas entre os entes públicos, concretizada com esteio no art. 107 da Lei n.º 11.768/2008, confere-lhe legitimidade para figurar no polo passivo da ação, pois cabe a ela a adoção das providências necessárias à celebração dos convênios, inclusive mediante análise do preenchimento dos requisitos legais. A desconsideração dos registros para assinatura dos referidos contratos de repasse de verbas da União, decorre do entendimento de que, para saúde, educação, segurança pública, alimentação e outras ações sociais ou em faixa de fronteira, existe a possibilidade de o Município receber recursos federais, mesmo constando restrições cadastrais, visando a não obstaculizar a ação da Administração Municipal em áreas básicas da atuação do Poder Público, em razão das exceções previstas no § 3º do art. 25 da LC 101/2000 e no art. 26 da Lei 10.522/2002. Deve ser suspensa a restrição imposta ao Município, independentemente de regularidade cadastral, para o implemento de transferência voluntária prevista no orçamento do ente federal, tendo em vista a destinação da verba estar inserida no conceito amplo de 'ações sociais', de acordo com o artigo 26 da Lei n º 10.522/2002. É inafastável o reconhecimento de que é indevida a manutenção do registro desabonatório/restritivo no CAUC/SIAFI, motivado por irregularidade praticada pelo gestor anterior, em prejuízo à comunidade local. (TRF4, AC 5004962-32.2015.404.7105, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 28/08/2017) (destaquei)

No caso em análise, os documentos juntados demonstram que a inscrição no SIAFI decorre do inadimplemento de obrigações assumidas no Convênio nº 406874 junto ao FNDE, com início de vigência em 29/12/2000 e término em 31/03/2003 (docs. OUT5/OUT6, evento 1), de modo que não há dúvida de que se trata de irregularidade praticada por gestor anterior à atual administração.

A fim de reparar os prejuízos causados pela gestão anterior, a atual administração tomou as providências para o ressarcimento da União, incumbindo-lhe, posteriormente, buscar retroativamente o recebimento das verbas junto ao gestor responsável (doc. OUT5, evento 5).

O extrato da inscrição no CADIN, no entanto, informa apenas que a inadimplência do Município ocorreu junto ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), datada de 30/01/2017 (doc. OUT7, evento 1).

A ausência de dados referentes à origem da referida inscrição impede a conclusão de que a responsabilidade pela irregularidade junto ao cadastro é efetivamente oriunda gestão anterior, razão pela qual, por ora, não há como afastar a exigência do art. 25, § 1º, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), mantendo-se, de consequência, a aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias.

3 - Nessas condições, indefiro o pedido de liminar.

4- Determino a inclusão da União no polo passivo da demanda, em observância aos termos da orientação jurisprudencial a seguir:

REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado.
(ACO 2733 MC-Ref, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 21-09-2016 PUBLIC 22-09-2016) (destaquei)

5- Notifiquem-se as Impetradas para que prestem informações em 10 dias.

6- Cumpra-se a determinação contida no inciso II do artigo 7º da Lei nº 12.016/2009 ("que se dê ciência do feito ao órgão de representação processual da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito").

7- Com as informações, vista ao Ministério Público Federal.

8- Intimem-se.

A parte agravante (Município de Santo Antonio da Platina/impetrante) pede a reforma da decisão, alegando que (a) a inadimplência no CAUC identificada nos Município de até 50 mil habitantes não impede a assinatura de convênios (artigo 74, § 12, da Lei nº 13.473/2017 com redação dada pela Lei 13.602/2018); (b) o Município adotou todas as medidas para cessar a irregularidade, tanto que as pendências junto ao CAUC foram devidamente regularizadas.

Pede a concessão de efeito suspensivo e o provimento do agravo de instrumento para reformar a decisão agravada.

Relatei. Decido.

Este agravo de instrumento não merece ser conhecido porque não ataca os fundamentos da decisão agravada, apresentando argumentos que não haviam sido submetidos ao juízo de origem.

A decisão agravada indeferiu a liminar com base em dois argumentos: 1) a natureza dos convênios não afasta as sansões de suspensão de transferência voluntária de valores, não se aplicando ao presente caso a exceção prevista no § 3º do artigo 25 da Lei Complementar nº 101/2000; 2) o extrato da inscrição no CADIN informa apenas que a inadimplência do Município ocorreu junto ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em 30/01/2017, não havendo comprovação de que se trata de dívida de gestões anteriores.

O Município alega no agravo que se aplicaria uma regra especial para municípios com menos de 50 mil habitantes (artigo 74, § 12, da Lei nº 13.473/2017 com redação dada pela Lei 13.602/2018). Esta nova regra, contudo, ainda não foi examinada pelo juízo de origem, tanto que motivou a conversão de julgamento em diligência para intimar a autoridade impetrada para se manifestar sobre a questão (evento 35 da ação), não tendo ainda sido examinado pelo juízo de origem.

Alega também que adotou todas as medidas para cessar a irregularidade, tanto que as pendências junto ao CAUC foram devidamente regularizadas. Essa suposta regularização foi noticiada junto ao juízo de origem depois da decisão agravada (evento 26 da ação), indicando uma situação fática diferente daquela existente na época do exame do pedido liminar pelo juízo de origem.

Sobre estas questões, não cabe manifestação desta Corte a respeito, sob pena de haver indevida supressão de instância, vedada pelo sistema recursal pátrio por implicar violação não apenas aos princípios do juiz natural e do duplo grau de jurisdição, como também ao da devolutividade, segundo o qual o Tribunal fica adstrito aos limites da lide recursal, devendo conhecer as questões suscitadas e discutidas no primeiro grau de jurisdição.

Ante o exposto, não conheço do agravo de instrumento, com base no art. 932-III do NCPC, por ser inadmissível.

Intimem-se as partes.

Após, dê-se baixa.


Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO S. LEAL JR., Desembargador Federal Relator, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40000407569v11 e do código CRC 729354e7.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): CÂNDIDO ALFREDO S. LEAL JR.
Data e Hora: 14/3/2018, às 18:58:26

5006538-30.2018.4.04.0000
40000407569 .V11

Conferência de autenticidade emitida em 16/03/2018 20:44:28.