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16 de Dezembro de 2018
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50130986220174047003 PR 5013098-62.2017.4.04.7003 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

Poder Judiciário
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5013098-62.2017.4.04.7003/PR

RELATORA: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER

APELANTE: CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CREA/PR (RÉU)

APELADO: CARLOS ANTONIO TRENTINI (AUTOR)

RELATÓRIO

Trata-se de ação ordinária ajuizada contra o CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CREA/PR, visando a anuluação dos débitos decorrentes dos Autos de Infração lançados por meio dos processos administrativos nºs 2014/7-034575-9, 2014/7-072441-8, 2015/7-040155-0 e 2015/7-041782-5, dado que os mesmos aplicaram multas em valor muito superior aos valores previstos no art. 73, a da Lei nº 5.194/1966.

Processado o feito, foi proferida sentença cujo dispositivo tem o seguinte teor:

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido, a fim de declarar inexigíveis as multas cobradas nos autos de infração n. 2014/7-034575-9, 2014/7-072441-8, 2015/7-040155-0 e 2015/7-041782-5.

Registro que o CREA/PR poderá levar a cabo novo lançamento, agora observando as disposições ora fixadas quanto ao valor das multas.

Condeno o CREA/PR ao ressarcimento das custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% do valor da causa, atualizado pelo IPCA-e até a data do efetivo pagamento.

Concedo a tutela de urgência para o fim de suspender a exigibilidade das multas aplicadas à parte autora nos processos administrativos n. 2014/7-034575-9, 2014/7-072441-8, 2015/7-040155-0 e 2015/7-041782-5.

Sentença não sujeito ao reexame necessário (art. 496, § 3º, I, do CPC).

Apela o CREA/PR, alegando que são legítimas as resoluções do CONFEA pois encontram amparo no art. 2º da Lei n. 11.300/04 e art. 27, f e 34, f e k da Lei n.5.194/66, não se podendo falar em violação à Constituição. O CREA/PR, dentro da autorização legal prevista na Lei n.º 5.194/66 majorou os valores das multas decorrentes do poder de polícia, de maneira que foram observados os limites legais impostos pelo art. 73, da referida lei, bem como a fundamentação de seus valores, não havendo que se falar que houve extrapolação aos limites legais. Requer a improcedência dos embargos à execução.

Com contrarrazões, veio o processo para esta Corte.

É o relatório. Peço dia.

VOTO

Em que pese o art. 27 da Lei n. 5.194/66, em sua letra 'f' autorizar o Conselho Federal a baixar e fazer publicar as resoluções previstas para regulamentação e execução da lei, e, ouvidos os Conselhos Regionais, resolver os casos omissos, a exacerbação do valor da multa, por ato infralegal, fere o Princípio da Legalidade que deve pautar toda a atividade administrativa. As resoluções apenas podem explicar ou complementar a lei, não se prestando à criação ou majoração de penalidades.

Aliás, não é outro o entendimento desta Corte, conforme se depreende das ementas a seguir colacionadas:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. CREA. A RESOLUÇÃO 385/94 DO CONFEA EXTRAPOLA OS LIMITES PREVISTOS NO ART. 73 DA LEI Nº 5.194/66. NULIDADE DA CDA. Não prospera a pretensão do Conselho apelante, tendo em vista que a multa fixada não respeitou os limites previstos no artigo 73 da Lei nº 5.194/66, de modo que a Resolução do CONFEA 385/94 não pode ser aplicada pelo CREA na punição da autora/apelada, uma vez que, no que tange à fixação das multas, os valores previstos no artigo 10 da referida Resolução não respeitaram os limites do artigo 73 da Lei nº 5.194/66. Nessas condições, em que pese a competência do CONFEA estar demonstrada nos artigos 27, alíneas 'f' e 'p', e 70 da Lei nº 5.194/66, não procede a apelação do recorrente, porquanto restou demonstrado que a Resolução CONFEA 385/94 extrapolou as bases previstas no artigo 73 da Lei nº 5.194/66, não havendo motivos para reformar a decisão a quo. (TRF4, AC 2004.71.12.002405-4, Terceira Turma, Relatora Vânia Hack de Almeida, D.E. 07/02/2007)

ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO. VALOR DA MULTA. AUMENTO. RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. Não é admissível que o CREA através de Resolução, ato administrativo unilateral, modifique o valor das multas fixadas por lei. Embargos julgados procedentes para reduzir o valor da execução. Apelação não conhecida. Remessa oficial improvida. (TRF4, AC 98.04.01589-7, Terceira Turma, Relatora Maria de Fátima Freitas Labarrère, DJ 25/11/1998)

Incabível, portanto, a exacerbação do valor das penalidades fixadas pela Lei nº 5.194/66, por ato infralegal, como a Resolução nº 524/2011 do CONFEA.

A sentença proferida pelo Eminente Juiz Federal MARCOS CÉSAR ROMEIRA MORAES deve ser confirmada, cujos fundamentos eu adoto como razões de decidir, in verbis:

1. Limites legais para o valor das multas por falta de ART

A parte autora asseverou, na inicial, que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região já decidiu que o CONFEA, ao fixar valores de multas diferentes dos que constam, tanto da Lei nº 5.194/1966, quanto na Lei nº 6.496/1977, incorreu em ilegalidade, extrapolando seu poder regulamentar e que os valores dos créditos cobrados não podem ultrapassar o limite fixado na alínea a do artigo 73 da Lei nº 5.194/1966, devendo, por este motivo, serem declaradas nulas.

O artigo 73, alínea a, da Lei n. 5.194/1966, prevê que:

Art. 73 - As multas são estipuladas em função do maior valor de referência fixado pelo Poder Executivo e terão os seguintes valores, desprezadas as frações de um cruzeiro: (Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978)

a) de um a três décimos do valor de referência, aos infratores dos arts. 17 e 58 e das disposições para as quais não haja indicação expressa de penalidade;

(...)

Parágrafo único. As multas referidas neste artigo serão aplicadas em dobro nos casos de reincidência.

Compulsando os processos administrativos (Evento 27), infere-se das notificações encaminhada à parte autora a imposição de multa com fulcro no artigo 73, alíneas a e d e na seguinte resolução do CONFEA:

Resolução n. 524/2011 Artigo 4º Alínea A (Redação alterada pela Res. 1.058/2014)

A critério da instância julgadora e de acordo com a defesa apresentada, o presente auto de infração poderá resultar em multa, cujo valor mínimo é previsto em R$ 178,87 e o valor máximo em R$ 536,62.

No caso de reincidência a multa é aplicada no dobro do valor

A multa foi imposta em razão de inexistência de anotação de responsabilidade técnica (ART), irregularidade prevista no art. , a, da Lei nº 5.194/66. As multas foram aplicadas sempre em dobro, em razão da reincidência. O autor não nega as infrações ou mesmo a sua condição de reincidente, limitando-se a impugnar a legalidade da cobrança em valores superiores ao permitido em lei.

A Lei nº 5.194/1966, em seus artigos 26 e 27, conferiu ao Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA) e aos Conselhos Regionais (CREA) competência para fiscalizar o exercício profissional e os respectivos profissionais, pessoas físicas ou jurídicas, que desenvolvam atividade base ou prestem serviços para terceiros, nas áreas de engenharia, arquitetura e agronomia, impor penalidades administrativas para os profissionais, que desrespeitarem as prescrições de mencionada lei, editar e fazer publicar resoluções para sua regulamentação e execução, bem como fixar e alterar as anuidades, emolumentos e taxas a pagar pelos profissionais e pessoas jurídicas a ele vinculados.

O CONFEA, com base em mencionada autorização legislativa, vem fixando, por Resoluções, o valor das multas administrativas impostas aos profissionais infratores.

O ordenamento jurídico pátrio (arts. 84, VI, e 87, II, da Constituição Federal - CF) confere aos entes integrantes da administração pública, inclusive da indireta (autarquias), e dentre eles, o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA) e os Conselhos Regionais (CREA), competência normativa regulamentar, doutrinariamente denominado poder regulamentar.

Conforme ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, 25 ed., Atlas, São Paulo, 2012, p. 55-58) - grifei:

Poder regulamentar, portanto, é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar a lei e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. Por essa razão, o art. 48, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os limites do poder de regulamentação. (...) O poder regulamentar é subjacente à lei e pressupõe a existência desta. (...) Por essa razão, ao poder regulamentar não cabe contrariar a lei ('contra legem'), pena de sofrer invalidação. Seu exercício somente pode dar-se 'secundum legem', ou seja, em conformidade com o conteúdo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre daí que não podem os atos formalizadores criar direitos e obrigações, porque tal é vedado num dos postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jurídico: 'ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei' (art. , II, CF). (...) Por via de consequência, não podem considerar-se legítimos os atos de mera regulamentação, seja qual for o nível da autoridade de onde se tenha originado, que, a pretexto de estabelecerem normas de complementação da lei, criam direitos e impõem obrigações aos indivíduos. Haverá, nessa hipótese, indevida interferência de agentes administrativos no âmbito da função legislativa, com flagrante ofensa ao princípio da separação de Poderes insculpido no art. 2º da CF.

O poder regulamentar exterioriza-se por meio de atos normativos derivados, quais sejam, Regulamentos (privativos dos Chefes dos Poderes Executivos Federal, Estadual, Distrital e Municipal), Resoluções, Portarias e Instruções, dentre outros (privativos de Ministros e Secretários de Estado e outras autoridades públicas).

A parte ré, no exercício do poder regulamentar, ao fixar os valores das multas administrativas a serem impostas aos seus respectivos profissionais infratores, por meio de Resoluções, deveria limitar-se aos dispositivos da lei regulamentada, no caso, a Lei nº 5.194/1966, especificamente o artigo 73, alínea a, acima transcrito, que estabelece o valor entre "de um a três décimos do valor de referência".

A parte ré, contudo, assim não procedeu.

O MVR - Maior Valor de Referência, índice previsto pela Lei n.º 5.194/1966 para fixação do valor das multas a serem impostas, com fundamento no artigo 73, foi extinto pela Lei n.º 8.177, de 1.º de março de 1991 (art. 3.º), sendo que os valores constantes na legislação em vigor nele referenciados deveriam obedecer à conversão em Cruzeiros determinada pela Lei n.º 8.178/1991 e, posteriormente, a sua transformação em UFIRs, com o advento da Lei n.º 8.383/1991.

O valor de um MVR correspondia a 17,86 UFIRs em março de 1991.

Do último índice previsto para a UFIR, no ano de 2000 (R$ 1,0641), é possível aferir o valor do MVR em R$ 19,00 através de mero cálculo aritmético (17,86 UFIRs X 1,0641). Ainda que fosse posteriormente atualizada através do índice IPCA-e, para se verificar seu valor referente à época da autuação, não se apurariam valores próximos, ainda que remotamente, ao previsto na Resolução acima apontada.

Não resta dúvida de que os valores cobrados a título de multa extrapolam os limites da penas fixadas na Lei nº 5.194/1966, artigo 73, alínea a.

Diante desse quadro, conclui-se que: (i) a multa aplicada é ilegal por extrapolar os limites estabelecidos no artigo 73 da Lei nº 5.194/1966; (ii) a disposição contida em resolução não pode modificar, contrariar ou dispor além da lei cuja execução visa facilitar e implementar. Nesse sentido, o posicionamento remansoso da jurisprudência do TRF da 4ª Região:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. CREA. MULTA. VALORES FIXADOS EM RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. REQUISITOS LEGAIS.
Vedado aos Conselhos Profissionais a fixação ou majoração do valor de suas multas por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade (art. , II, da CF).
(TRF4, AC 5026440-54.2014.404.7001, Terceira Turma, Rel.ª p/ Acórdão Marga Inge Barth Tessler, D.E. 01/06/2016)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CREA. VALOR DA MULTA. MAJORAÇÃO EFETUADA POR MEIO DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. É vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. , II, da Carta Magna de 1988.
2 A resolução editada pelo CONFEA com amparo na Lei n. 5.194/66, como ato administrativo, deve se submeter aos limites legais, não podendo modificar, contrariar ou dispor além do previsto na lei cuja execução visa promover, visto...