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23 de Abril de 2017
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    TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AG 9299 SC 2009.04.00.009299-2 - Inteiro Teor

    Inteiro Teor


    D.E.

    Publicado em 20/08/2009
    AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2009.04.00.009299-2/SC
    RELATOR
    :
    Juiz ROGER RAUPP RIOS
    AGRAVANTE
    :
    ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECCAO DE SANTA CATARINA
    ADVOGADO
    :
    Cynthia da Rosa Melim e outro
    AGRAVADO
    :
    MUNICIPIO DE FLORIANOPOLIS/SC
    ADVOGADO
    :
    Gilberto da Silva de Montalvao
    AGRAVADO
    :
    MR EMPREENDIMENTOS S/A
    ADVOGADO
    :
    Cristovao Colombo dos Reis Miller e outros
























    EMENTA
























    DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. DIREITO MUNICIPAL. DIREITO URBANÍSTICO. DIREITO PROCESSUAL. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. ZONEAMENTO URBANO. CONFLITO COM LEI ORGÂNICA. CONTROLE DE LEGALIDADE, NÃO DE CONSTITUCIONALIDADE. DEVER FUNDAMENTAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL, POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO E DESENVOLVIMENTO LEGISLATIVO DO ESTATUTO DAS CIDADES E DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. CONTEÚDO JURÍDICO DO PRINCÍPOI DA PRECAUÇÃO. INOBSERVÂNCIA DE NECESSIDADE DE ESTUDO AMBIENTAL. LICENÇA PARA CONSTRUIR INSUBSISTENTE. NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. PRINCÍPIOS DA OBRIGATORIEDADE, DA INDISPONIBILIDADE E DO FORMALISMO NO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. ADOÇÃO DE MEDIDAS REPARATÓRIAS, COMPENSATÓRIAS E INDENIZATÓRIAS. LEGITIMIDADE ATIVA DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECCIONAL SANTA CATARINA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA.

    1. A entidade da advocacia é legítima para o aforamento desta ação civil pública, nos termos do artigo 44 da Lei nº 8.906/1944, que estabelece entre suas finalidades precípuas a defesa da Constituição e da ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, hipóteses em que se amolda a alegação de edição de lei municipal com vício de inconstitucionalidade por ofender os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Ademais, o empreendimento cuja paralisação se requer afetará de modo direto as condições de habitabilidade do prédio da Seccional da OAB, donde também exsurge seu interesse e legitimidade.

    2. Houve deliberação do Conselho Pleno da OAB/SC a respeito da propositura da ação civil pública, não restando dúvidas quanto à origem da iniciativa judicial por parte da Seccional catarinense da OAB; quem comparece no pólo ativo é a Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional de Santa Catarina, atendendo, assim, ao parágrafo 2º do artigo 45 do EOAB. Adotar a interpretação defendida nas contrarrazões seria dizer que a Seccional da OAB/SC não compreende o Conselho Seccional da OAB em Santa Catarina, afastando-se completamente da lógica e da sistemática estabelecida no EOAB, como demonstra a leitura conjunta dos artigos 44 a 59.
    3. Há expressa controvérsia acerca do impacto ambiental decorrente da construção impugnada na ação civil pública. Não bastasse isso, a leitura do processo legislativo registra pareceres e justificativa de veto agitando matéria ambiental de modo explícito e decisivo.
    4. A suspensão de processo de nunciação de obra nova, para a realização de obras de engenharia visando à proteção da prédio da OAB, nada tem a ver com a alegação de danos ambientais trazida na inicial da ação civil pública; ausência de relação entre o requerido numa ação e na outra expressa em audiência onde participaram as partes envolvidas.
    5. Não houve qualquer ferimento ao contraditório e à ampla defesa pela consideração de ofensa ao dever fundamental de proteção ambiental. A inicial da ação civil pública e as razões recursais são explícitas ao sustentarem violação ao direito ao ambiente. Não há ofensa ao contraditório e à defesa quando o órgão judicial aponta documentos trazidos aos autos que concretizam o direito sustentado pelas partes, documentos estes presentes na origem e nos autos do agravo.
    6. A participação nas audiências e reuniões das Comissões da Câmara Municipal dos representantes dos órgãos ambientais oficiais, IPUF e FLORAM, é clara quanto à inexistência de parecer, estudo ou análise técnica ambiental acerca do impacto da alteração no zoneamento urbano. As informações prestadas pela Assessoria de Engenharia, Urbanismo e Arquitetura (Assessoria Técnica da Comissão de Viação, Obras Públicas e Urbanismo), diversamente do que sustentam as contrarrazões, são expressas quanto a não existirem no processo manifestações técnicas oficiais do IPUF e da FLORAM.
    7. Empreendimentos, iniciativas ou alterações urbanas relevantes exigem avaliação de impacto ambiental. Pertinência do artigo 225 da Constituição da República, combinado com art. 182, que trata da política de desenvolvimento urbano, tendo como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Matéria com desenvolvimento legislativo no Estatuto das Cidades (Lei n. 10.257/ 2001) e na Lei Orgânica do Município de Florianópolis, quanto a transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental, conteúdos que a lei municipal específica, baseada no plano diretor, deve considerar (art. 32, § 1º), onde se incluem modificação de índices e características de uso e ocupação do solo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente.
    8. Previsão da necessidade de estudo ambiental prévio para "projetos urbanísticos, acima de 100ha, ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes (Resolução Conama 001/86, art. 2º, XV).
    9. Inexistência de dúvida por parte do Município de Florianópolis acerca do relevante interesse ambiental, tanto que a Câmara de Vereadores requereu a participação de representantes da FLORAM e do IPUF, que o Prefeito Municipal invocou considerações ambientais para o veto, que as contrarrazões sustentam a existência de estudos e pareceres técnicos e que a Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal entendeu, por força da Lei Orgânica do Município, necessária a apresentação de parecer técnico cuidando de impacto ambiental.
    10. Indisponibilidade do interesse público por parte da Administração quando envolvida matéria ambiental, pelo que sempre que houver degradação significativa há exigência de estudo para proteção ambiental, com base no pressuposto objetivo de não-degradação ambiental. Vale dizer: a manutenção do statu quo ambiental foi elevada a valor social máximo, apesar de não absoluto. Consciência, por parte da Municipalidade, do dever jurídico e da necessidade ambiental do parecer técnico, dado o objetivo de não-degradação e de manutenção do statu quo ambiental.
    11. Não há estudo técnico, relatório, parecer ou análise do impacto ambiental da alteração do zoneamento municipal. Insuficiência da mera alusão, em ata de audiência pública, à conveniência de estabelecer determinado índice para a alteração. Necessidade de demonstração técnica, conclusiva e definitiva, sobre os diversos aspectos, ambientais e sociais, envolvidos e decorrentes da alteração urbana.
    12. A indisponibilidade e a obrigatoriedade, inclusive formal e procedimental, do estudo de impacto ambiental, decorrem da incidência do princípio da precaução em matéria ambiental.
    13. No direito ambiental, pontificam os princípios da prevenção e da precaução, cujo conteúdo informa a atividade dos Poderes Públicos e da sociedade. Este o prisma pelo qual os órgãos judiciários devem atuar, independente de disputas políticas ou pessoais, sejam estas entre membros do Executivo, do Legislativo ou até envolvendo servidores e peritos.
    14. O princípio da prevenção requer que danos previsíveis e passíveis de conhecimento prévio certo e seguro sejam evitados, por meio da adoção das medidas cabíveis. Já o princípio da precaução reclama cuidado e prudência diante de danos incertos, decorrentes de atividade cujos resultados fazem pairar dúvida quanto à lesividade ao ambiente.
    15. Faz parte do conteúdo do princípio da precaução o dever de o Poder Público informar e avaliar, de modo preciso e sem tergiversações, os elementos considerados nos seus procedimentos ambientais. No caso, este dever foi desatendido, dado que nada se apresentou de objetivo.
    16. O Supremo Tribunal Federal afirmou não ser hipótese de controle de de constitucionalidade a ofensa de lei municipal em face da Lei Orgânica do Município. Foi aduzido que o controle de constitucionalidade só se dá em face de normas constitucionais, espécie a que a Lei Orgânica não se subsume, apesar de sua hierarquia; trata-se de norma de direito comum.
    17. A ponderação dos princípios jurídicos concorrentes, especialmente da concretização dos deveres de proteção ao ambiente, conduz a juízo de proporcionalidade que aponta para a realização de estudo de impacto ambiental, a partir do qual as alternativas possíveis, necessárias e razoáveis serão definidas no juízo de origem, objetivando a recomposição ambiental da área afetada ou, se for o caso, de forma isolada ou cumulativa, a adoção das iniciativas cabíveis, abrangendo desde a demolição até compensação ambiental e indenização por parte da agravada.
    18. Agravo parcialmente provido.



























    ACÓRDÃO
























    Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento ao agravo, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
    Porto Alegre, 21 de julho de 2009.




































    Juiz Federal ROGER RAUPP RIOS
    Relator


    Documento eletrônico assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, por:
    Signatário (a): ROGER RAUPP RIOS:2164
    Nº de Série do Certificado: 44355667
    Data e Hora: 03/08/2009 15:46:19



    AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2009.04.00.009299-2/SC
    RELATOR
    :
    Juiz ROGER RAUPP RIOS
    AGRAVANTE
    :
    ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECCAO DE SANTA CATARINA
    ADVOGADO
    :
    Cynthia da Rosa Melim e outro
    AGRAVADO
    :
    MUNICIPIO DE FLORIANOPOLIS/SC
    ADVOGADO
    :
    Gilberto da Silva de Montalvao
    AGRAVADO
    :
    MR EMPREENDIMENTOS S/A
    ADVOGADO
    :
    Cristovao Colombo dos Reis Miller e outros
























    RELATÓRIO
























    Como relatado quando da análise da antecipação de tutela recursal, trata-se de recurso contra decisão indeferitória de liminar requerida em ação civil pública ajuizada pela Ordem dos Advogados do Brasil - Secção de Santa Catarina contra o Município de Florianópolis e MR Empreendimentos S/A.

    O provimento judicial ora requerido, nesta sede recursal, é a"suspensão dos efeitos da Lei Complementar Municipal 262/2007 e os atos administrativos dela decorrentes, especialmente o alvará de construção 174/08, determinando-se, consequentemente, a paralisação da obra em andamento na área abrangida pela referida lei, até decisão final nesta ação civil pública."(fl. 18). A referida lei municipal alterou o Plano Diretor de Florianópolis, operando a mudança de zoneamento do imóvel onde se realiza a obra cuja suspensão se requer.
    As razões recursais argumentam, em síntese, que a aprovação da aludida lei complementar municipal decorre de ilegalidade, uma vez que a alteração legislativa constou como parte de acordo judicial entabulado entre a empresa agravada e as famílias que ocupavam a área, sem a participação do ente municipal. Ainda que o Município participasse do acordo, este seria ilegítimo, por ofender o direito ao ambiente e os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade.

    Foi deferida a antecipação da tutela recursal.

    Foram apresentadas contrarrazões.
    O parecer ministerial é pelo provimento do recurso.

    É o sucinto relatório.




























    VOTO
























    PRIMEIRA PARTE: A VEROSSIMILHANÇA DO DIREITO INVOCADO PELA AGRAVANTE, EM FACE DOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE E DA PROTEÇÃO AMBIENTAL

    Ao examinar os argumentos recursais, convenci-me da verossimilhança do direito invocado, deduzindo os seguintes argumentos quanto ao mérito do debate:

    A imposição de obrigação de não construir imóvel, objeto imediato da ação civil pública ajuizada pela OAB/SC, tem em seu favor a fumaça do bom direito quanto à inconstitucionalidade da legislação municipal que serve de base para a conduta permissiva da Administração Municipal quanto à realização da obra discutida.

    Isto porque a Lei Complementar Municipal nº 262/2007, ao operar alteração pontual no Plano Diretor da Capital catarinense, acabou por possibilitar que o Município empreste tratamento privilegiado e diferenciado em favor de determinado proprietário, em detrimento simultâneo dos princípios da igualdade e da proteção ambiental.

    Em detrimento do princípio da igualdade, porque se trata de legislação que qualifica de modo vantajoso determinada área objeto do direito de propriedade de uma única pessoa jurídica, destacada e singularizada de todas os demais, instituindo regime jurídico onde, simultaneamente, determinado proprietário goza de possibilidades maiores e limites menores que todos os demais em situação similar. Este resultado é contrário ao mandamento constitucional da igualdade, cujo conteúdo jurídico não tolera tratamentos diferenciados sem a demonstração, por parte do instituidor do tratamento, das razões objetivas que justifiquem a diferenciação. Para demonstrar a legitimidade da distinção, o beneficiário da medida deve demonstrar as razões que sustentam o benefício de que goza perante todos os demais, ônus do qual não se desincumbiu.

    A destinação específica e direta da alteração em face do proprietário da área em questão é patente no texto legal, não se podendo falar em alteração que beneficiou outros imóveis. Isto porque, como reza explicitamente o dispositivo legal, há preocupação com empreendimento entre a Via Zumbi dos Palmares e a área pertencente à Seccional da OAB.

    De fato, diz o texto legal aprovado e cuja inconstitucionalidade é defendida:

    Art. 2º. O afastamento frontal mínimo para a via Zumbi dos Palmares para qualquer empreendimento na área localizada entre esta via e a área pertencente à Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/SC) será de 4,00 m (quatro metros) a patir do meio-feio, não se aplicando os §§ 2º, 3º e 6º do art. 52 da Lei Complementar nº 001 de 1997.

    Outro dado que aponta para a formulação de medida legislativa com destino especial em face de determinado empreendimento, sem a ampla e devida consideração dos demais e da área considerada como um todo, é o conteúdo da Mensagem nº 013, dirigida pelo Prefeito de Florianópolis à Câmara Municipal. Nela fica patente o interesse da empresa agravada, parte em acordo judicial juntamente com 20 famílias então moradoras naquela área.

    Em caso análogo, versando sobre o princípio da igualdade e o estabelecimento de legislação especial, decidiu o Supremo Tribunal Federal:

    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 356/97, ARTIGOS 1º E 2º. TRATAMENTO FISCAL DIFERENCIADO AO TRANSPORTE ESCOLAR VINCULADO À COOPERATIVA DO MUNICÍPIO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA IGUALDADE E ISONOMIA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. CANCELAMENTO DE MULTA E ISENÇÃO DO PAGAMENTO DO IPVA. MATÉRIA AFETA À COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E À DO DISTRITO FEDERAL. TRATAMENTO DESIGUAL A CONTRIBUINTES QUE SE ENCONTRAM NA MESMA ATIVIDADE ECONÔMICA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Norma de efeitos concretos. Impossibilidade de conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade. Alegação improcedente. O fato de serem determináveis os destinatários da lei não significa, necessariamente, que se opera individualização suficiente para tê-la por norma de efeitos concretos. Preliminar rejeitada. 2. Lei Estadual 356/97. Cancelamento de multa e isenção do pagamento do IPVA. Matéria afeta à competência dos Estados e à do Distrito Federal. Benefício fiscal concedido exclusivamente àqueles filiados à Cooperativa de Transportes Escolares do Município de Macapá. Inconstitucionalidade. A Constituição Federal outorga aos Estados e ao Distrito Federal a competência para instituir o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores e para conceder isenção, mas, ao mesmo tempo, proíbe o tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem na mesma situação econômica. Observância aos princípios da igualdade, da isonomia e da liberdade de associação. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
    (ADI 1655, Relator (a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 03/03/2004, DJ 02-04-2004 PP-00008 EMENT VOL-02146-01 PP-00156, grifei)

    Não se alegue, diante disto, que a distinção combatida tem sua justificativa na existência de acordo judicial onde a Municipalidade teria se obrigada a aprovar legislação complementar excepcional, alterando a qualificação jurídica da área onde a construção se opera. A um, porque o Município não foi parte naquele acordo, não lhe sendo, portanto, oponível. A dois, porque, mesmo que tivesse participado, não seria lícito ao presentante da Municipalidade assumir obrigação contrária ao principio constitucional da igualdade. Indo além, também não seria lícita a celebração de acordo cujo objeto atinge, de forma prejudicial, ao ambiente.

    Com efeito, a conduta municipal que permite a realização da construção, com suporte na lei complementar referida, também não se sustenta em face do dever de proteção ambiental. A regulação jurídica que ordena a ocupação e a realização de obras na região onde localizada a área excepcionada estabelece limites construtivos, pertinentes, por exemplo, ao número de pavimentos e aos recuos devidos. Assim o fez certamente considerando a preservação e o equiíbrio ambientais. Corolário disto é que qualquer alteração, de cunho excepcional, deve vir acompanhada de estudo ambiental, apontando o respectivo impacto e dimensionando-o em face do contexto local mais amplo, em atenção aos princípios da prevenção e da precaução.

    A esse respeito, são ilustrativas as manifestações dos órgãos urbanísticos e ambientais ao longo do processo legislativo que culminou na edição da lei complementar municipal debatida.

    Disse, por exemplo, o Arquiteto Lauro Santiago Fernandes, representante do IPUF, na Audiência Pública realizada pela Comissão de Viação, Obras Públicas e Urbanismo:

    "...que a análise do instituto é séria do ponto de vista urbano, que não iriam entrar nesta questão do direito de propriedade, na exclusão ou não exclusão da comunidade. Disse que ao avaliar o Projeto, sentiram uma certa confusão, e chegaram a conclusão que uma alteração de zoneamento naquela região com alteração de gabarito vai levar a uma pressão de urbanização nos mesmos padrões dos que estão sendo concedidos futuramente, com certeza, até o CIC. Lembrou que tramitava nesta casa um Projeto de Lei em que buscavam a regulamentação do gabarito das edificações para não tirar a vista, a ventilação e a insolação dos morros atrás da Agronômica e esse Projeto foi arquivado. Disse que existem projetos no local pedindo que altere áreas para Área Mista Central, o que possibilita um aumento no gabarito, nas taxas de ocupação e nos índices de aproveitamento. Então considerou que toda essa área deveria ser tratada como um espaço da cidade e não, simplesmente, como uma alteração pontual, porque vai ter reflexos de densidade e de configuração urbana naquela região, que será uma continuidade do modelo do uso e de solo produzido na Beira Mar Norte no futuro. (...) De outra forma, disse que, como planejadores acreditam que a remoção de comunidades mais carentes de áreas centralizadas reforça o processo de exclusão urbana. Sugeriu que a área fosse tratada como um todo e não como um ponto isolado. (fl. 82)

    Recebendo a proposta aprovada na Câmara de Vereadores, o Prefeito Municipal vetou-a parcialmente, externando o seguinte fundamento:

    "A recomendação do veto ao artigo supra citado visa reduzir os impactos negativos na respectiva vizinhança, mormente nos aspectos de aumento de densidade com sobrecarga na infra-estrutura urbana instalada, impacto na paisagem urbana da respectiva UEP, devido à verticalização das edificações e, consequentemente, redução dos padrões de salubridade e conforto ambiental do conjunto Vila Santa Rosa, pela redução da insolação e ventilação naturais." (fl. 343)

    Destaque-se do acima transcrito o impacto social negativo, relacionado a fatores ambientais e urbanísticos, da aprovação do projeto, donde fica fragilizada a alegação de que a alteração legislativa excepcional teria justificativa social.

    Outro dado normativo, a fortalecer a prudência que deveria ter precedido à aprovação da legislação modificadora do plano diretor em virtude de razões ambientais, foi ressaltado pela Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal de Florianópolis. Manifestou-se a Procuradoria pela observância dos parágrafos 5º e 6º do artigo 239 da Lei Orgânica florianopolitana (fl. 373), que dispõe: § 5º - Qualquer revisão ou alteração desta Lei deverá envolver estudo global da respectiva Unidade Especial de Planejamento (UEP), e ser acompanhada de análise de seu impacto na infra-estrutura urbana e comunitária. § 6º - Qualquer revisão ou alteração desta Lei deverá ser instruída com parecer técnico do Órgão Municipal de Planejamento."

    Todavia, o que há nos autos é"Parecer instrutivo à Comissão de Viação, Obras Públicas e Urbanismo"(fl. 408 e seguintes), não havendo, como registra o próprio parecer, manifestações técnicas oficiais do IPUF e da FLORAM, órgãos estatais oficiais aptos para a elaboração do parecer técnico exigido pelo citado artigo 239 da Lei Orgânica. Neste"parecer instrutivo"esclarece-se, ademais, que a proposta aprovada pela Câmara Municipal admite a edificação, ao fim e ao cabo, de até 13 pavimentos (fl. 410).

    Este patamar de 13 pavimentos, todavia, além de estar assentado em"parecer instrutivo", desacompanhado do devido parecer técnico pelo competente órgão ambiental, acarretará danos ambientais de monta, como também assentou a Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal:

    "Dessa forma, inobstante a procedência da matéria, que vem atrelada a acordo judicial e isto não é normal, não é mesmo, fere o princípio da impessoalidade da lei, sendo tratada dentre aquelas de interesse social pela Carta Magna e amparada pelo estatuto da Cidade, entendo, todavia, ser crucial a limitação do número de pavimentos naquela área, posto que, uma vez alterada a legislação, esta admitirá usos diversificados e gabarito variando de 8 até 12 pavimentos, sendo que, se limitado ao máximo de (12) andares, certamente acarretará problemas de falta de ensolação àqueles vizinhos, principalmente aos que ali continuarão vivendo, considerando-se a movimentação solar no sentido leste para oeste, condenando-os à eterna escuridão pelo resto de suas vidas, nos períodos vespertinos."(fl. 372, grifos no original).

    Por fim, anoto precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, que decidiu, em hipótese similar:

    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 134/02 - MODIFICAÇÃO DOS ÍNDICES URBANÍSTICOS PARA ÚNICO IMÓVEL - ZONA QUE NÃO ADMITE A INSTALAÇÃO DE POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL - PRELIMINARES - INCOMPETÊNCIA - CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE - SUSPENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO INTERLOCUTÓRIA ATÉ O JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
    (...)
    LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL - ALTERAÇÃO DE ZONEAMENTO URBANO - IMÓVEL ESPECÍFICO - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVOS - IMPESSOALIDADE - LEGALIDADE - MORALIDADE - ART.3777,CRFBB.
    Tendo ocorrido uma alteração de zoneamento, mediante edição de lei complementar, para um imóvel específico, destinando-o ao desenvolvimento de uma atividade também já definida, a qual não poderia ser realizada na área sem que se situava o bem (ZCE - Zona Central Expandida, art. , II, da Lei Complementar Municipal 76/99), afastando-se, de conseguinte, qualquer possibilidade de se identificar os atributos de uma norma, que são a generalidade e a abstração, configuram-se fortes indícios de não atenção aos princípios da impessoalidade, da legalidade e da moralidade, que a teor do art.3777, daCarta Magnaa, devem ser observados pela Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."
    (Agravo de Instrumento nº 03.007337-0, rel. Desembargador Volnei Carlin, j. 04/03/2004)


    Conforme deles se extrai, vislumbrei, ainda que em sede liminar, razões conducentes à procedência do recurso, que podem ser resumidos em ofensas ao princípio da igualdade e ao princípio de proteção ambiental.

    A agravada almeja afastar tais fundamentos mediante a invocação de vários pontos. O primeiro deles é de natureza processual (ilegitimidade ativa da OAB/SC); os demais, versando sobre o mérito da controvérsia recursal.



    SEGUNDA PARTE: PRELIMINARES PROCESSUAIS DE ILEGITIMIDADE ATIVA E DE DESISTÊNCIA DO PEDIDO. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE MATERIA AMBIENTAL

    As contrrazões sustentam, preliminarmente, ilegitimidade ativa da OAB/SC, uma vez que é o Conselho Seccional da OAB/SC que detém legitimidade ativa .

    Rejeito o argumento.

    O debate sobre a legitimidade ativa foi analisado pelo juízo de origem quando da decisão indeferitória da liminar, nos seguintes termos:

    A questão da legitimidade não guarda maiores discussões no que se refere aos direitos coletivos ou difusos.
    O Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil - Lei n. 8.906, de 4 de julho e 1994 - em seu art. 44, estabelece:
    Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade: I - defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas.
    Ainda, o Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia, editado pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em seu art. 105, V atribui aos conselhos seccionais a competência para o ajuizamento de demandas diversas, dentre as quais a ação civil pública.
    O dispositivo tem a seguinte redação:
    Art. 105. Compete ao Conselho Seccional, além do previsto nos artigos 57 e 58 do Estatuto: V - ajuizar, após deliberação:
    b) ação civil pública, para defesa de interesses difusos de caráter geral e coletivos e individuais homogêneos.
    Não negado que, em primeira análise, a defesa dos direito difusos, de natureza ambiental, se inclui dentre as finalidades institucionais do órgão de classe, superado qualquer óbice, ainda de direito adjetivo, quanto à pertinência temática, definida "(...) como o requisito objetivo da relação de pertinência entre a defesa do interesse específico do legitimado e o objeto da própria ação" , na lição de Alexandre de Moraes ( in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, São Paulo: Atlas, 2ª ed., p. 2349) exatamente pela evidência da natureza do direito, vale apenas residir na observação do Ministério Público Federal (fls. 183) quanto à exigência da necessária a prévia deliberação, o que não se constatava nos documentos de fls. 23/28.
    Trata-se de questão atinente à representação processual, admitindo até mesmo a diligência a fim de regularização, e não de mera legitimatio ad causam , condição da ação, nos termos do art. do CPC.
    Aditada a inicial (fls. 195/197), é de se fixar no documento de fls. 198/206, que traduz sessão ordinária do Conselho Pleno da OAB/SC e de onde se extrai que "... foi aprovado por unanimidade, nos termos do voto do Relator, deflagrar ADI para discussão da legalidade da legislação autorizadora da construção, ou qualquer outra medida judicial cabível." (fls. 200), de modo que a apontada irregularidade foi tempestivamente sanada, evidenciando tratar-se de iniciativa do próprio Conselho e não de dirigente eventual.
    Admitida a ação civil pública para a defesa do meio ambiente e reconhecida a legitimação da Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil para propô-la, é certo que nas hipóteses de degradação ambiental, provadas de plano, justifica-se plenamente a concessão da liminar em ação civil pública, sob pena de esvaziamento da ação, sendo neste sentido o precedente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, em questão correlata:
    "TRF 4ª Região. MS 421.079/SC. 1994. Rel. Juiz Ari Pargendler. 1ª Turma. Maioria, VENCIDO O JUIZ NYLSON PAIM DE ABREU CONCEDENDO A SEGURANÇA EM PARTE, PARA PERMITIR A CONCLUSÃO DA OBRA NO ESPAÇO FÍSICO JÁ DEGRADADO, DESDE QUE NÃO SEJAM ATINGIDOS OS DEMAIS LOCAIS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DJU de 01-02-95, p. 3.123
    Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DO MEIO AMBIENTE. MEDIDA LIMINAR. SE DELA DEPENDE A SUBSISTÊNCIA DO OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA, A MEDIDA LIMINAR DEVE SER DEFERIDA. HIPÓTESE EM QUE, AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, A AÇÃO CIVIL PÚBLICA VISA A COIBIR EFEITOS DE DESMATAMENTO APARENTEMENTE ILEGAL. MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO."

    Como salientou o juízo recorrido, houve deliberação do Conselho Pleno da OAB/SC a respeito da propositura da ação civil pública, não restando dúvidas quanto à origem da iniciativa judicial por parte da Seccional catarinense da OAB.
    Registre-se que é a Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional de Santa Catarina, quem comparece no pólo ativo da ação civil pública, atendendo, assim, ao parágrafo 2º do artigo 45 do EOAB. Adotar a interpretação defendida nas contrarrazões seria dizer que a Seccional da OAB/SC não compreende o Conselho Seccional da OAB em Santa Catarina, afastando-se completamente da lógica e da sistemática estabelecida no EOAB, como demonstra a leitura conjunta dos artigos 44 a 59.

    Por fim, para encerrar este tópico sobre a legitimidade ativa, tenho que, como sustentei na liminar recursal, a entidade da advocacia é legítima para o aforamento desta ação civil pública, nos termos do artigo 44 da Lei nº 8.906/1944, que estabelece entre as finalidades precípuas da OAB a defesa da Constituição e da ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, hipóteses em que se amolda a alegação de edição de lei municipal com vício de inconstitucionalidade por ofender os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Ademais, o empreendimento cuja paralisação se requer afetará de modo direto as condições de habitabilidade do prédio da Seccional da OAB, donde também exsurge seu interesse e legitimidade.

    Rejeito a alegação de inexistência de matéria ambiental.

    Como anotei na decisão liminar, há expressa controvérsia acerca do impacto ambiental decorrente da construção impugnada na ação civil pública. A inicial é expressa quanto ao tema. Não bastasse isso, a leitura do processo legislativo registra pareceres e justificativa de veto agitando matéria ambiental de modo explícito e decisivo.

    O fato de a expressão "dano ambiental", "impacto ambiental" ou equivalente não ter constado dos requerimentos da inicial da ação civil pública, por óbvio, não desfaz a argumentação envolvendo lesão ao ambiente que a inicial desenvolveu.

    Aliás, a matéria ambiental é tão pertinente ao litígio que as contrarrazões afirmam inexistir tal impacto pela construção discutida, à vista daquilo que já foi edificado ao longo da Av. Beira-Mar Norte.

    Rejeito a alegação de desistência do pedido, por parte da OAB, de suspensão das atividades de construção.

    De fato, a suspensão de processo de nunciação de obra nova, para a realização de obras de engenharia visando à proteção da prédio da OAB, nada tem a ver com a alegação de danos ambientais trazida na inicial da ação civil pública.

    Saliente-se que a ausência de relação entre o requerido numa ação e na outra foi expressa em audiência onde participaram as partes envolvidas, cuja ata parcialmente reproduzo abaixo:

    Às 15h00 do dia de hoje, na sala de audiências da 4ª Vara Federal de Florianópolis, nos autos supramencionados, presentes o MM. Juiz Federal Substituto Gustavo Dias de Barcellos, comigo, Jaqueline Nava Cittadin, foi pelo Juiz declarada aberta a audiência. Apregoadas as partes, restou estabelecida uma prioridade para a complementação da cortina de concreto e a recolocação de material no terreno pelo lado da OAB (reaterro), no prazo de 7 dias úteis. No mesmo prazo as partes designarão pessoal técnico para a verificação de eventuais riscos na rede elétrica e na rede pluvial da OAB, com imediata execução das medidas que forem necessárias, com amplo acesso às plantas hidráulicas, elétricas e outras eventualmente existentes. Todo o trabalho será realizado utilizando-se do acesso pelo terreno da ré. Não haverá mais escavações junto ao terreno da OAB, com exceção daquelas necessárias à colocação da cortina. A parte ré se compromete a apresentar simples relatório mediante petição ao final do cumprimento das medidas aqui estabelecidas. Permanecem válidas as determinações contidas no termo de audiência de fls. 84/85, no que diz respeito às providências posteriores. Mediante requerimento da OAB fica registrado que o acordo em questão restringe-se à recuperação do terreno e eventuais danos ao patrimônio da OAB . (grifei)

    Desafortunadamente, a alegação das contrarrazões acerca de desistência do pedido de suspensão da obra, pretensamente realizada pela agravante na aludida ação de nunciação, beira à prática de ato atentatório à dignidade da justiça, previsto no artigo 17 do CPC.

    TERCEIRA PARTE: CONFIRMAÇÃO DA VEROSSIMILHANÇA QUANTO À VIOLAÇÃO DA PROTEÇÃO AMBIENTAL


    Para a alteração do juízo de verossimilhança externado na liminar recursal, é necessário afastar ambos os fundamentos declinados, pois tanto a ofensa à igualdade, quanto a ofensa ao dever de proteção ambiental, são razões jurídicas suficientes, por si só e de modo independente, para a conclusão pela ilegitimidade da conduta municipal, consistente na licença de construir calcada em diploma legal inconstitucional.

    Examinando atentamente as razões apresentadas pela empresa recorrida, independentemente da discussão sobre mal-ferimento ou não do princípio da igualdade, tenho que não foi superada a conclusão pela ofensa ao direito ao ambiente equilibrado.

    Registro, antes de desenvolver a fundamentação demonstrando a ofensa ao ambiente, que não houve qualquer ferimento ao contraditório e à ampla defesa pela consideração, na antecipação da tutela recursal, de ofensa ao dever fundamental de proteção ambiental. Isto porque a inicial da ação civil pública e as razões recursais são explícitas ao sustentarem violação ao direito ao ambiente. Ademais, não há ofensa ao contraditório e à defesa quando o órgão judicial aponta documentos trazidos aos autos que concretizam o direito sustentado pelas partes, documentos estes presentes na origem e nos autos do agravo.

    Com efeito, apesar de a agravada afirmar que "a aprovação da Lei Complementar nº 262/2007 foi precedida de estudos e pareceres favoráveis da Asessoria de Engenharia e Urbanismo, o exame dos autos revela quadro fático diverso. A agravante alega que houve estudos e pareceres técnicos, cuja existência decorre da participação de assessores técnicos da Câmara de Vereadores, como revelariam os atos lá praticados.

    Todavia, o exame atento dos autos revela quadro diverso. Não há qualquer laudo, estudo, parecer ou análise técnica encartada nos autos.

    Ao contrário, a participação nas audiências e reuniões das Comissões da Câmara Municipal dos representantes dos órgãos ambientais oficiais, IPUF e FLORAM, é clara quanto à inexistência de parecer, estudo ou análise técnica ambiental acerca do impacto da alteração no zoneamento urbano. O geógrafo Marcelo Vieira Nascimento, representante da FLORAM, falou da existência de vários projetos de lei e da dificuldade para os órgãos ambientais e de planejamento concederem pareceres definitivos e conclusivos; o representante da IPUF, Lauro Santiago Fernandes (ainda que sua idoneidade seja contestada veemente pela agravada), afirmou não existir parecer urbanístico.

    As informações prestadas pela Assessoria de Engenharia, Urbanismo e Arquitetura (Assessoria Técnica da Comissão de Viação, Obras Públicas e Urbanismo), diversamente do que sustentam as contrarrazões, são expressas quanto a não existirem no processo manifestações técnicas oficiais do IPUF e da FLORAM.

    A única alusão a consideração técnica se encontra na ata da Reunião da Comissão de Viação, Obras Públicas e Urbanismo (17/11/2006, fl. 125), onde o arquiteto do IPUF e o Geógrafo da FLORAM sugerem a adoção da referência AMC-3 para o zoneamento da área.

    Trata-se de mera manifestação verbal, sem supedâneo em parecer ou estudo definitivo e conclusivo, de verdadeiro comentário informal.

    Diante disso, decorrem duas questões jurídicas para o exame deste litígio recursal: (1) é necessário estudo ambiental para a alteração do zoneamento urbano? (2) em caso positivo, a manifestação do arquiteto do IPUF e do geógrafo da FLORAM, informal e verbal, sem qualquer detalhamento acerca do impacto ambiental, restrita a uma sugestão sobre classificação da área para AMC-3, atende à exigência de estudo ambiental?


    Primeira questão: necessidade de estudo ambiental para a alteração do zoneamento urbano

    A resposta a esta questão é positiva.

    Do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, não há dúvida de que empreendimento, iniciativa ou alteração urbana relevante exigem avaliação de impacto ambiental.

    Veja essa decisão na íntegra
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    Disponível em: http://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6912016/agravo-de-instrumento-ag-9299-sc-20090400009299-2/inteiro-teor-12706028

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