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20 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - RECURSO CÍVEL : 50327410620174047100 RS 5032741-06.2017.4.04.7100 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

Poder Judiciário
JUSTIÇA FEDERAL
Seção Judiciária do Rio Grande do Sul
Gab. Juíza Federal JACQUELINE MICHELS BILHALVA (RS-3A)

RECURSO CÍVEL Nº 5032741-06.2017.4.04.7100/RS

RELATORA: Juíza Federal JACQUELINE MICHELS BILHALVA

RECORRENTE: ADAO DOS SANTOS PEREIRA (AUTOR)

RECORRIDO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)

VOTO

Trata-se de recurso inominado interposto pela parte autora perante esta Turma Recursal contra sentença que reconheceu a decadência do direito de revisão do benefício da parte autora.

Pretende a parte autora seja afastada a decadência e julgado procedente o pedido inicial. Aponta que o benefício foi concedido originalmente em 09/03/2005, sendo que em 01.06.2007 foi instaurado processo administrativo para reavaliação do ato concessório da aposentadoria de que é titular, sob suspeita de não ter atingido o tempo suficiente, razão pela qual alega que "não teria como postular a revisão de um benefício se a própria irregularidade e validade do mesmo estava em análise administrativa".

Vieram os autos conclusos para julgamento.

Considerações gerais sobre decadência

O art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91, prevê prazo decadencial de 10 (dez) anos para a revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, estando atualmente, com a redação dada pela Medida Provisória nº 138/2003 (depois convertida na Lei nº 10.839/2004), vazado nos seguintes termos:

"Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo".

A previsão de tal prazo decadencial surgiu no Direito Previdenciário por força da redação dada ao citado art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91, pela Medida Provisória nº 1.523-9/97 (depois convertida na Lei nº 9.528/97), motivo pelo qual há de se compreender que tal prazo decadencial teve início no dia 01.08.1997, eis que a primeira prestação superveniente à instituição da decadência foi paga em 07/1997.

Aliás, não se pode olvidar que antes do advento da Medida Provisória nº 138/2003 (depois convertida na Lei nº 10.839/2004) e após o advento da Medida Provisória nº 1.523-9/97 (depois convertida na Lei nº 9.528/97), mais especificamente durante a vigência da Medida Provisória nº 1.663-15/98 e da Lei nº 9.711/98 (na qual foi convertida), que reduziu tal prazo decadencial para 5 (cinco) anos, poder-se-ia cogitar da observância de tal prazo reduzido.

Ocorre que ao julgar o RE nº 626.489 em 16.10.2013, o Pleno do STF decidiu que o prazo decadencial de 10 (dez) anos instituído pela Medida Provisória nº 1.523-9/97 aplica-se a todos os benefícios, inclusive àqueles concedidos durante a vigência da Lei nº 9.711/98, como se extrai da respectiva ementa e da nota de número 2 do voto-condutor do Ministro Luís Roberto Barroso:

"DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA.

1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário.

2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário.

3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição.

4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência" (STF, Pleno, RE nº 626.489, Rel. Ministro Luís Roberto Barroso, julgado 16.10.2013).

"NOTAS

(...)

2. A MP nº 1.663-15/98, convertida na Lei nº 9.711/1998, reduziu o prazo de dez para cinco anos, e a MP nº 138/03, convertida na Lei nº 10.839/2004, voltou a estabelecer o prazo de dez anos, que é a redação atual. As modificações, todavia, não são relevantes para a solução da lide, pois não se completaram cinco anos desde o termo inicial instituído pela MP nº 1.663-15/98 (1º.12.1998) e o início da vigência da MP nº 138/2003 (20.11.2003)" (grifei).

E nesse sentido é a jurisprudência da TNU:

"É bem verdade que houve redução do prazo decadencial de dez para cinco anos no período compreendido entre 1998 e 2003; contudo, a Lei 10.839/04 estendeu o prazo decadencial de dez anos para os benefícios concedidos entre 22.10.98 e 19.11.2003, todavia, levando-se em conta o prazo já decorrido desde a concessão" (TNU, PEDILEF nº 05023068320104058300, Rel. Juiz Federal Daniel Machado da Rocha, DJe 03.07.2015).

E também a TRU da 4ª Região uniformizou o entendimento de que "para os benefícios previdenciários concedidos a partir de 28/06/1997, conta-se indistintamente o lapso temporal de 10 anos a contar do primeiro dia do mês seguinte à data do primeiro pagamento, nos termos do artigo 103 da LBPS" (vg, IUJEF nº 0005334-05.2006.404.7195, Rel. Juiz Federal Rodrigo Koehler Ribeiro, D.E. 07.01.2011; IUJEF nº 5006238-09.2012.404.7104, Rel. Juiz Federal Osório Ávila Neto, D.E. 07.12.2012; e IUJEF nº 5063022-18.2012.404.7100, Rel. Juiz Federal Ricardo Nüske, D.E. 14.02.2014).

Ademais, quanto à decadência, especialmente (mas não apenas) na esteira do decidido pela TNU (em diversos precedentes), pela TRU da 4ª Região (IUJEF nº 5001699-97.2012.404.7201/SC), pela 3ª Seção do TRF da 4ª Região (EINF nº 5000396-55.2011.404.7113), pela 5ª Turma do TRF da 4ª Região (AC nº 2008.70.08.001607-9), em conformidade com o decidido pelo Pleno do STF (RE nº 626.489), com repercussão geral, e pela 1ª Seção do STJ [REsp's nº 1.309.529 e nº 1.326.114 (estes sob o regime de recurso repetitivo) e REsp's nº 1.406.361, 1.406.855 e 1.392.882], esta 3ª Turma Recursal adota os seguintes entendimentos.

"O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, e não é possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico" (STJ, 1ª Seção, REsp nº 1.309.529, DJe 04.06.2013).

Além disso, "estabeleceu o Ministro Luís Roberto Barroso em seu voto, as seguintes premissas:

a) não há prazo decadencial para a formulação do requerimento inicial de concessão de benefício previdenciário, que corresponde ao exercício de um direito fundamental relacionado à mínima segurança social do indivíduo;

b) a instituição de um prazo decadencial de dez anos para a revisão dos benefícios já concedidos é compatível com a Constituição Federal" , cuidando-se "de uma conciliação razoável entre os interesses individuais envolvidos e os princípios da segurança jurídica e da solidariedade social, dos quais decorre a necessidade de se preservar o equilíbrio atuarial do sistema em benefício do conjunto de segurados atuais e futuros" (TRF da 4ª Região, 3ª Seção, EINF nº 5000396-55.2011.404.7113, Rel. Juíza Federal Carla Evelise Justino Hendges, D.E. 10.02.2014).

Nesse sentido, "a decadência atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário, ou seja, alcança a discussão da graduação econômica quando este já foi concedido, pois o direito fundamental ao benefício pode ser exercido a qualquer tempo. Em outras palavras, uma vez concedido o benefício, a partir do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação,dá-se início ao prazo decadencial, que alcança toda e qualquer pretensão, tenha sido discutida ou não no processo administrativo" (grifos no original) (TRF da 4ª Região, 5ª Turma, AC nº 2008.70.08.001607-9, Rel. Des. Federal Rogério Favreto, D.E. 10.02.2014).

Assim sendo, "o pedido de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição mediante inclusão de tempo de serviço não reconhecido na via administrativa também está sujeito ao prazo previsto no art. 103 da Lei 8.213/91" (TRU da 4ª Região, IUJEF nº 5001699-97.2012.404.7201/SC, Rel. Juiz Federal Leonardo Castanho Mendes, D.E. 24.04.2014), pois o deferimento de tempo de serviço não apreciado na via administrativa, por ocasião da concessão da aposentadoria, importará, em última análise, revisão da renda mensal inicial do benefício.

Nesse sentido, aliás, a 1ª Turma do STF, interpretando o decidido pelo Pleno do julgamento do RE nº 626.489/SE, negou provimento a recurso em que a parte autora afirmava "que o prazo decadencial não impede o reconhecimento do novo tempo de serviço ou de contribuição ainda não analisado na via administrativa" (grifei) (STF, 1ª Turma, ARE nº 845.209 AgR/PR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 09.12.2014).

Com efeito, estando o entendimento uniformizado pela TRU da 4ª Região em conformidade com este precedente do STF, excepcionalmente esta 3ª Turma Recursal deixa de acompanhar o entendimento consagrado na parte final da Súmula nº 81 da TNU, a seguir destacado:

"Súmula nº 81. Não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei n. 8.213/91, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato da concessão".

De qualquer sorte, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, por não haver ato de concessão de benefício contra o qual o titular possa se insurgir, segue esta 3ª Turma Recursal o entendimento consagrado na já citada Súmula nº 81 da TNU, no sentido da não incidência de decadência. Especificamente em relação à cessação de benefícios previdenciários, quando o interessado pretende o restabelecimento de benefício que no seu entender foi indevidamente cancelado, na dicção do Des. Federal João Batista Pinto Silveira:

"4. Não há decadência do direito ao benefício, ou seja, do direito à revisão do ato administrativo de indeferimento do benefício, já que o dispositivo legal determina a sua incidência quando em discussão revisão de ato concessório, isto é, benefício já em manutenção.

5. O segurado pode, a qualquer tempo, requerer, judicial ou administrativamente, benefício cujo direito tenha sido adquirido há bem mais de 10 anos e tenha sido indeferido na via administrativa" (TRF da 4ª Região, 6ª Turma, ED na AC nº 5000490-12.2011.404.7110, Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira, D.E. 31/01/2014).

Outrossim, nos casos em que, embora tenha sido concedido o benefício, foi interposto recurso administrativo contra o ato concessório no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência da decisão administrativa (art. 305 do Dec. nº 3.048/99), incidirá decadência contada a partir do dia em que o segurado ou dependente tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo do requerimento de revisão.

Nesse sentido:

"Em relação à segunda parte do art. 103 da Lei nº 8.213/1991 ('ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo'), entendo que a norma deve ser interpretada de acordo com o seu antecedente frasal (a contar), de modo que a única conclusão possível é a de que a expressão 'decisão indeferitória' está relacionada ao julgamento de recurso administrativo interposto pelo segurado contra o ato de concessão que tenha atendido sua pretensão de forma parcial.

Segundo o art. 126 da Lei nº. 8.213/1991, ao segurado é facultada a interposição de recurso administrativo contra todas as decisões proferidas pela Autarquia Previdenciária, conforme dispuser o regulamento. O art. 305 do Decreto nº. 3.048/1999, por sua vez, previu que o prazo para interposição de recurso é de trinta dias a contar da ciência da decisão.

Nessa linha de pensamento, portanto, a decisão indeferitória diz respeito ao julgamento dos recursos administrativos, quando interpostos pelo segurando visando à discussão do ato concessório, observados, por óbvio, os prazos e formalidades exigidos.

Nada impede que o segurado, parcialmente insatisfeito com a concessão do benefício, interponha recurso contra a decisão administrativa, pretendendo a rediscussão dos critérios de cálculo da renda mensal inicial ou o reconhecimento de período de labor desconsiderado pelo INSS, por exemplo. Nestes casos, contudo, o prazo extintivo tem início no dia em que o segurado tomar ciência da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.

Em outras palavras, a interposição de recurso pelo segurado impede a perfectibilização do ato de concessão, postergando a definitividade da decisão administrativa para momento posterior ao julgamento, de modo que, enquanto não decidida a questão recursal, não há que se falar em início do prazo decadencial.

De maneira didática, pode-se dizer que a contagem do prazo decadencial de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício tem início:

a) nos casos de benefício concedido sem que tenha havido interposição de recurso administrativo - a contar 'do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação'.

b) nos casos de benefício concedido e que tenha sido interposto recurso administrativo contra o ato concessório - a contar 'do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo'.

Por outro lado, se a segunda parte do dispositivo legal fosse interpretada como indeferimento do benefício, o próprio direito ao benefício restaria extinto após o decurso do prazo decenal, conclusão que não se mostra possível diante do julgamento do Supremo Tribunal Federal, conforme anteriormente fundamentado.

Ainda, se a interpretação fosse no sentido de que o indeferimento diz respeito à negativa de pedido genérico de revisão do benefício (enquanto não decorridos dez anos), estaria sendo admitida a possibilidade de sucessivas prorrogações do prazo decadencial, transformando a revisão, na verdade, em hipótese implícita de interrupção da decadência, que, salvo disposição legal em contrário, não se suspense ou interrompe, segundo dispõe o art. 207 do Código Civil.

Neste ponto, esta última conclusão também iria de encontro ao posicionamento da Suprema Corte, que se baseou 'no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário', pois estaria permitindo o prolongamento infinito da discussão sobre o valor do benefício.

Assim, diante da fundamentação, o termo 'decisão indeferitória' está relacionado ao julgamento de recurso administrativo interposto pelo segurado contra o ato de concessão que tenha atendido sua pretensão de forma parcial. Portanto, caso o segurado interponha recurso contra o ato de concessão do benefício, o prazo decadencial tem início somente no dia em que tomar ciência da decisão indeferitória administrativa definitiva" (TRF da 4ª Região, 5ª Turma, AC nº 2008.70.08.001607-9, Rel. Des. Federal Rogério Favreto, D.E. 10.02.2014, excerto do voto-condutor).

Por outro lado, nos casos em que, embora tenha sido concedido o benefício, foi requerida administrativamente a revisão do benefício SEM a interposição de recurso administrativo contra o ato concessório, então o prazo decadencial contar-se-á a partir do primeiro dia do mês seguinte à data do primeiro pagamento.

Mas, antes de passar-se à essa análise, afigura-se necessário incursionar-se pelo exame do princípio da 'actio nata'.

Para a discussão da revisão de benefício concedido administrativamente com determinadas características incide o prazo decadencial previsto no caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91.

Nesse contexto, excepcionalmente o direito a tal revisão do ato de concessão nasce concomitantemente com o direito de ação, e, por isso, tanto em relação à decadência (para discutir o próprio direito violado) quanto em relação à prescrição [para discutir o pagamento dos valores decorrentes desse direito de revisão do ato de concessão, com diferenças desde a renda mensal inicial (RMI)], em princípio a partir da violação do direito (no momento da concessão do benefício) deveria iniciar tanto o prazo decadencial quanto o prazo prescricional, pelo princípio da actio nata, havendo praticamente uma colidência do prazo decadencial com o prescricional.

Isto porque nessa situação ambos têm como termo a quo praticamente a data da violação do direito, quando surgiu para o titular o direito de discutir o próprio direito (passando a fluir o prazo decadencial) e o direito de discutir o pagamento dos valores decorrentes desse direito a partir da data de início do benefício (DIB) (passando a fluir o prazo prescricional), mas com uma pequena diferença: o prazo decadencial a partir do primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação (caput do citado art. 103) e o prazo prescricional a partir da data em que a prestação deveria ter sido paga (parágrafo único do citado art. 103).

Assim sendo, forçoso é reconhecer que excepcionalmente no Direito Previdenciário e especificamente quanto à revisão do ato de concessão de benefício previdenciário o princípio da actio nata se aplica não apenas à prescrição (sua sede natural), como, também, à decadência, eis que antes da violação do direito o titular não tem como discutir o próprio direito violado.

Nessa esteira, descortinam-se, pelo menos, 3 (três) aplicações do princípio da actio nata à matéria de decadência no Direito Previdenciário.

Primeiro, em se cuidando de benefícios diversos titularizados por pessoas diferentes, como no caso de pensão por morte derivada de aposentadoria anterior, pelo princípio da 'actio nata' os prazos decadenciais hão de ser computados somente a contar da data da concessão do benefício derivado, pois antes da concessão do benefício derivado (a pensão) o dependente previdenciário ainda não era titular do benefício e, por isso, ainda não tinha legitimidade para agir, seja para questionar o seu próprio benefício (a pensão), seja para questionar o benefício originário (a aposentadoria) para dele extrair efeitos reflexos. Nesse sentido: vg TRF da 4ª Região, 5ª Turma, ED na AC nº 0014411-55.2012.404.9999/RS, Rel. Des. Fed. Ricardo Teixeira do Valle Pereira, D.E. 18.03.2014; e TRU da 4ª Região, IUJEF nº 5025153-26.2014.404.7108, Rel. Juíza Federal Jacqueline Michels Bilhalva, D.E. 25.06.2015.

Outra, entretanto, é a solução em se cuidando de benefícios diversos titularizados pela mesma pessoa, como no caso da aposentadoria por invalidez derivada de auxílio-doença, contexto no qual o princípio da 'actio nata' não tem aplicabilidade, pois o titular da aposentadoria podia e tinha legitimidade para agir questionando o seu próprio benefício originário (o auxílio-doença) desde a época em que o benefício originário lhe foi concedido), como uniformizado pela TNU (PEDILEF nº 5015559-44.2012.404.7112 Rel. Juiz Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga, DJe 20.03.2015) e pela TRU da 4ª Região (IUJEF nº 5025153-26.2014.404.7108, Rel. Juíza Federal Jacqueline Michels Bilhalva, D.E. 25.06.2015).

Segundo, nos casos em que, embora tenha sido concedido o benefício, foi requerida administrativamente a revisão do benefício sem a interposição de recurso administrativo contra o ato concessório, então o prazo decadencial contar-se-á a partir do primeiro dia do mês seguinte à data do recebimento da primeira prestação, eis que, pelo princípio da 'actio nata' forçoso é reconhecer que o titular do direito não ficou inerte durante o trâmite do processo administrativo de revisão, bem como que antes do primeiro dia do mês seguinte à data do recebimento da primeira prestação estava absolutamente impossibilitado de apresentar na via administrativa qualquer requerimento de revisão.

E, terceiro, nos casos em que, embora tenha sido concedido o benefício, foi ajuizada Reclamatória Trabalhista no intuito de ver reconhecido algum direito a produzir reflexos no ato de concessão desse benefício, então o prazo decadencial contar-se-á a partir da data do trânsito em julgado da sentença trabalhista ou da preclusão da decisão trabalhista que quantificar o valor do (s) direito (s) reconhecido (s).

Ademais, tanto em relação ao processo administrativo de revisão do ato de concessão (inclusive aquele em que houve recurso administrativo) quanto em relação à Reclamatória Trabalhista, há de se reconhecer excepcionalmente a suspensão do prazo decadencial, sendo que:

a) entre o dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação de benefícios concedidos (inclusive nos casos em que, embora tenha sido concedido o benefício, foi requerida administrativamente a revisão do benefício sem a interposição de recurso administrativo contra o ato concessório) ou, conforme o caso, entre o dia em que o segurado ou dependente tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo em relação a benefícios parcialmente concedidos e o dia anterior à data do pedido administrativo de revisão (DPR) ou, conforme o caso, o dia anterior ao ajuizamento da Reclamatória Trabalhista flui o prazo decadencial;

b) entre a data do pedido administrativo de revisão (DPR) e o dia anterior à data da ciência da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo (ou seja, durante a tramitação do processo administrativo de revisão) seja o indeferimento total ou parcial, e, conforme o caso, entre a data do ajuizamento da Reclamatória Trabalhista e o dia anterior à data do trânsito em julgado ou preclusão na esfera trabalhista (ou seja, durante a tramitação da Reclamatória Trabalhista) ficou suspenso o prazo decadencial;

c) a partir da data da ciência da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo e da data do trânsito em julgado ou preclusão na esfera trabalhista o prazo decadencial recomeça a fluir pelo saldo remanescente de prazo, por simetria à aplicação do princípio da 'actio nata' à prescrição nos moldes previstos no art. 4º do Decreto nº 20.910/1932, ...