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24 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO À APELAÇÃO (TURMA) : ES 5016243-18.2019.4.04.0000 5016243-18.2019.4.04.0000

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Processo
ES 5016243-18.2019.4.04.0000 5016243-18.2019.4.04.0000
Órgão Julgador
TERCEIRA TURMA
Julgamento
16 de Maio de 2019
Relator
ROGERIO FAVRETO

Decisão

Trata-se de pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso de apelação formulado pela União com o objetivo de ver suspensa sentença que assim determinou: "Ante o exposto, rejeito a preliminar de coisa julgada material e ACOLHO A PRETENSÃO formulada na inicial, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, para determinar que a parte ré garanta a publicidade das normas referentes aos requisitos da pesca da tainha até o dia 01 de março de cada ano, bem como publique o rol das embarcações/pescadores contemplados até o dia 01 de abril subsequente. Intime-se a parte ré que, no prazo máximo de até dez dias, divulgue as normas referentes à safra da tainha de 2019, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), nos termos do art. 536, caput e § 1º do CPC. Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios em favor da parte autora, os quais fixo em R$ 1.000,00 (mil reais). Intimem-se, com urgência, a parte ré." Em seu pedido, sustenta haver risco de grande lesão à ordem pública e ofensa à separação dos poderes por incursão do Judiciário em mérito administrativo. Afirma que em nenhum momento a Lei n. 11.959/2009 estipula um prazo para a Administração editar normas regulamentares da atividade pesqueira anualmente. Alega que a decisão objurgada produz os efeitos deletérios relativamente à ilegalidade da determinação de balizamentos temporais para a prática de ato administrativo regulamentar sujeito à discricionariedade administrativa e no que se refere à determinação de prazo exíguo para a edição da regulamentação pretendida para a safra de 2019. Assevera que parte das normas referentes à SAFRA da tainha em 2019 já são públicas (Portaria Interministerial SG-PR/MMA nº 24, de 15 de maio de 2018) e que restava à Secretaria de Aquicultura e Pesca publicar as normas referentes ao sistema de cotas e o edital de seleção das embarcações. Contudo, foi justamente a definição de tais normas que foram impactadas pelas decisões proferidas no âmbito ação civil pública nº 002926-63.2014.4.04.7101. Alega excesso na fixação da multa diária por descumprimento. É o relatório. Decido. Tenho que não merece acolhida o pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação da União, no presente caso. A respeito da concessão de efeito suspensivo à apelação, dispõe o art. 1.012 do CPC: Art. 1.012. A apelação terá efeito suspensivo. § 1o Além de outras hipóteses previstas em lei, começa a produzir efeitos imediatamente após a sua publicação a sentença que: I - homologa divisão ou demarcação de terras; II - condena a pagar alimentos; III - extingue sem resolução do mérito ou julga improcedentes os embargos do executado; IV - julga procedente o pedido de instituição de arbitragem; V - confirma, concede ou revoga tutela provisória; VI - decreta a interdição. § 2o Nos casos do § 1o, o apelado poderá promover o pedido de cumprimento provisório depois de publicada a sentença. § 3o O pedido de concessão de efeito suspensivo nas hipóteses do § 1o poderá ser formulado por requerimento dirigido ao: I - tribunal, no período compreendido entre a interposição da apelação e sua distribuição, ficando o relator designado para seu exame prevento para julgá-la; II - relator, se já distribuída a apelação. § 4o Nas hipóteses do § 1o, a eficácia da sentença poderá ser suspensa pelo relator se o apelante demonstrar a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação. A sentença fundamenta condena a União a garantir a publicidade das normas referentes aos requisitos da pesca da tainha até o dia 01 de março de cada ano, bem como publique o rol das embarcações/pescadores contemplados até o dia 01 de abril subsequente. Neste momento, de apreciação de pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação, cabe apreciar se há fundamentação relevante e existência de perigo de dano na espécie, ou ainda probabilidade de provimento do recurso. Primeiramente, refira-se que restou deferido o pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação nos autos de nº 5011638-29.2019.4.04.0000/RS, afastando a obrigatoriedade, para a safra de 2019, de cumprimento das determinações contidas na sentença proferida na ação civil pública nº 5002926-63.2014.4.04.7101/RS: "Primeiramente, importa apreciar o pedido realizado por APPAECSC - Associação de Pescadores Profissionais Artesanais de Emalhe Costeiro de Santa Catarina e a FEPESC - Federação dos Pescadores do Estado de Santa Catarina de sua inclusão no feito na condição de assistentes simples da União (evento 02). Segundo Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery:"Somente pode intervir como assistente o terceiro que tiver interesse jurídico em que uma das partes vença a ação. Há interesse jurídico do terceiro quando a relação jurídica da qual seja titular possa ser reflexamente atingida pela sentença que vier a ser proferida entre assistido e parte contrária. Não há necessidade de que o terceiro tenha, efetivamente, relação jurídica com o assistido, ainda que isto ocorra na maioria dos casos. Por exemplo, há interesse jurídico do sublocatário em ação de despejo movida contra o locatário. O interesse meramente econômico ou moral não enseja a assistência, se não vier qualificado como interesse também jurídico."(Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, in Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante, 11ª ed., Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2010, pág. 238). No mesmo sentido, já decidiu o STJ: 1. A pretensão da empresa agravante está fundamentada no fato de que a empresa TRANSPORTE COLETIVO BRASIL LTDA. estaria operando as mesmas linhas que ela já opera, de forma irregular, prejudicando seus contratos de permissão e provocando desequilíbrio na equação econômico-financeira. 2. A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça é no sentido de que para o ingresso de terceiro nos autos como assistente simples é necessária a presença de interesse jurídico, ou seja, a demonstração da existência de relação jurídica integrada pelo assistenteque será diretamente atingida pelo provimento jurisdicional, não bastando o mero interesse econômico, moral ou corporativo. 3. O Tribunal a quo, ao decidir acerca da intervenção de terceiro, consignou que eventual interesse financeiro que a parte agravante possa ter no deslinde do feito não se confunde com o interesse jurídico a justificar sua presença como parte no feito. Ora, a falta de demonstração pelo agravante, conforme analisado na origem, do necessário interesse jurídico no resultado da demanda, inviabiliza o seu ingresso no feito como assistente simples. (...) 5. Agravo regimental não provido' (STJ, AgRg no AREsp 392006, Relator MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 12/11/2013) No caso dos autos, considerando que a ação discute a atividade dos pescadores artesanais de emalhe de Santa Catarina, o eventual provimento do pedido autoral influenciaria a esfera jurídica da requerente. Desse modo, tenho que configurado o interesse jurídico de APPAECSC e da FEPESC no presente processo, de forma que impõe-se sua inclusão como assistentes simples da parte ré. Prosseguindo, tenho que merecem acolhida os pedidos de concessão de efeito suspensivo à apelação da União (eventos 01 e 03), no presente caso. A respeito da concessão de efeito suspensivo à apelação, dispõe o art. 1.012 do CPC: Art. 1.012. A apelação terá efeito suspensivo. § 1o Além de outras hipóteses previstas em lei, começa a produzir efeitos imediatamente após a sua publicação a sentença que: I - homologa divisão ou demarcação de terras; II - condena a pagar alimentos; III - extingue sem resolução do mérito ou julga improcedentes os embargos do executado; IV - julga procedente o pedido de instituição de arbitragem; V - confirma, concede ou revoga tutela provisória; VI - decreta a interdição. § 2o Nos casos do § 1o, o apelado poderá promover o pedido de cumprimento provisório depois de publicada a sentença. § 3o O pedido de concessão de efeito suspensivo nas hipóteses do § 1o poderá ser formulado por requerimento dirigido ao: I - tribunal, no período compreendido entre a interposição da apelação e sua distribuição, ficando o relator designado para seu exame prevento para julgá-la; II - relator, se já distribuída a apelação. § 4o Nas hipóteses do § 1o, a eficácia da sentença poderá ser suspensa pelo relator se o apelante demonstrar a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação. A sentença fundamenta a condenação imposta à União de observância da competência conjunta, antigamente prevista no art. 12, § 2º, inciso I, da Lei nº 13.502/17. Ademais, condena a União, para a concessão/renovação das autorizações/permissões para a pesca da tainha (Mugil liza) na modalidade de emalhe anilhado, que se abstenha de incrementar o esforço de pesca e observe avedação de utilização de caíco motorizado para cerco dos cardumes (panga), polia de força hidráulica (power block) e sonar para a localização de cardumes, bem como o limite máximo de esforço de 62 (sessenta e duas) embarcações para a safra de 2019, com arqueação bruta menor ou igual a 10 AB, aplicando a redução de, no mínimo, 20% no número de embarcações e na arqueação bruta total da frota na safra de 2020, forte no art. 4º, § 3º e art. 20, § 2º, da SG/MMA nº 24/2018, tudo isso sem prejuízo de outras medidas complementares destinadas a assegurar a recuperação do estoque da espécie e a sustentabilidade social e econômica da atividade pesqueira correlata. Acerca da verossimilhança do pedido, refiro que aspecto importante no caso concreto é que os pescadores artesanais - diferentemente do que ocorre no caso da pesca industrial - preocupam-se justamente com a preservação dos recursos ambientais, haja vista que é deles que obtêm o seu sustento, e necessitam que seja respeitada a exploração sustentável da espécia para continuar a fazê-lo pelos próximos anos. As informações completas a respeito da pesca da tainha em 2018 constam dos autos (evento 03, OUT16) e também se encontram publicamente disponíveis na internet - http://www.tainhometro.org.br/wp-content/uploads/2018/09/Relato%CC%81rio-Comit%C3%AA-de-Acompanhamento-da-Cota-Tainha-2018.pdf, consulta em 04/04/2018. Mostra-se oportuno citar trecho do referido documento, a respeito da legislação que foi aplicada à safra de 2018:"A seguir, apresenta-se uma lista completa das normas citadas anteriormente e demais instrumentos legais publicados ao longo da safra de 2018 com vistas a garantir o acesso e o controle da atividade de pesca da espécie (Mugil liza) nas regiões Sudeste e Sul: PORTARIA INTERMINISTERIAL DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Nº 24, DE 15 DE MAIO DE 2018 (D.O.U 16.05.2018) - Estabelece normas, critérios e padrões para o exercício da pesca em áreas determinadas para a captura de tainha (Mugil liza), no litoral das regiões Sudeste e Sul do Brasil e estabelece cota de captura da espécie para o ano de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 11, DE 15 DE MAIO DE 2018 (D.O.U 16.05.2018) - Estabelece os critérios e procedimentos para a concessão de autorização de pesca para a captura de tainha (Mugil liza) na safra de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 53, DE 25 DE MAIO DE 2018 (D.O.U 29.05.2018) - Instituiu o Comitê de acompanhamento das cotas de captura da tainha na safra de 2018 e das medidas associadas, de que trata o art. 17 da Portaria Interministerial SG/PR-MMA nº 24, de 15 de maio de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 61, DE 8 DE JUNHO DE 2018 (D.O.U 11.06.2018) - Complementou a Portaria SEAP-PR nº 53, de 25 de maio de 2018, acrescentando membros ao Comitê. PORTARIA SEAP-PR Nº 55, DE 29 DE MAIO DE 2018 (D.O.U 30.05.2018) - Divulga, na forma dos Anexos I a IV, a lista das embarcações na modalidade de emalhe anilhado referente ao processo seletivo estabelecido pela Portaria SEAP/PR nº 11, de 15 de maio de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 57, DE 30 DE MAIO DE 2018 (D.O.U 01.06.2018) - Divulga, na forma dos Anexos I a III, a lista das embarcações na modalidade cerco/traineira referente ao processo seletivo estabelecido pela Portaria SEAP/PR nº 11, de 15 de maio de 2018. RETIFICAÇÃO (D.O.U 04.06.2018) - No Anexo III da Portaria SEAP/PR nº 57, de 30 de maio de 2018, publicada no Diário Oficial da União de 1 de junho de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 58, DE 5 DE JUNHO DE 2018 (D.O.U 06.06.2018) - Divulga, na forma do Anexo I, a relação nominal das embarcações selecionadas para as vagas remanescentes, estabelecidas pela Portaria SEAP/PR nº 11, de 15 de maio de 2018, relativas à concessão de Autorização de Pesca Complementar para a captura de tainha (Mugil liza) na modalidade de emalhe anilhado na temporada de pesca do ano de 2018. PORTARIA SEAP-PR Nº 60, DE 7 DE JUNHO DE 2018 (D.O.U 08.06.2018) - Divulga, na forma dos Anexos I a V, a lista das embarcações na modalidade cerco/traineira que sanaram as pendências referente ao processo seletivo estabelecido pela Portaria SEAP/PR nº 11, de 15 de maio de 2018. PORTARIA Nº 63, DE 11 DE JUNHO DE 2018 (D.O.U 12.06.2018) - Estabelece o encerramento da temporada de pesca de tainha no ano de 2018 para a frota de cerco/traineira. PORTARIA SEAP-PR Nº 80, DE 26 DE JUNHO DE 2018 (D.O.U 28.06.2018) - Estabelece o encerramento da temporada de pesca de tainha no ano de 2018 para a frota de Emalhe anilhado. PORTARIA INTERMINISTERIAL DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DO MINISTRO DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE Nº 33, DE 11 DE JULHO DE 2018 (D.O.U 12.07.2018) - Declara encerrada a temporada de pesca da tainha (Mugil liza) do ano de 2018 para as frotas de cerco/traineira nas regiões Sudeste e Sul até a abertura de nova safra no ano de 2019."Mostra-se, neste momento, inócua a medida de limitação ao número de embarcações ou de seu arqueamento, quando respeitado o limite máximo de toneladas de pescado por safra. Isso porque a demora na definição dos critérios aplicáveis ao ano de 2019 - com a determinação de cumprimento de sentença não confirmada em segunda Instância - é medida impertinente e contraproducente para o próprio objetivo da ACP - qual seja, a proteção de espécie superexplorada (mugil liza). O que se percebe, no caso, é que o interesse do autor MPF e das assistentes da parte ré, APPAECSC e FEPESC, são, em verdade, convergentes, sendo o conflito gerado a partir das diversas formas como tal objetivo será melhor atingido. Tenho que assiste razão à APPAECSC e à FEPESC, ao menos neste momento, ao afirmar que maior perigo ocorrerá na demora da definição dos critérios a serem adotados para a gestão pesqueira em 2019, uma vez que se mostrou eficaz a adoção do critério de cotas, com base na quantidade de pescado (medido em toneladas) decorrente da exploração anual. Assim, foi possível limitar-se a exploração da espécie ameaçada e garantir, ao mesmo tempo, que no exercício seguinte sejam compensados excessos na pesca, e que haja justa distribuição entre a pesca artesanal e a industrial. Desse modo, garantem-se três importantes valores em discussão no caso concreto: a equidade entre pescadores artesanais e industriais (aspecto econômico/social - continuidade da atividade necessária à subsistência de centenas de famílias), a sobrevivência da espécie ameaçada (aspecto ambiental - proteção da biodiversidade) e a garantia de consequências a serem sofridas pelos pescadores em caso de excessos (aspecto administrativo - controle da atividade pesqueira pelo Estado). Neste momento, de apreciação de pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação, cabe apreciar se há fundamentação relevante e existência de perigo de dano na espécie, ou ainda probabilidade de provimento do recurso. Importa referir que o sistema de cotas foi bem-sucedido - principalmente quanto aos pescadores artesanais - não havendo, neste momento, suspeita de dano ao meio ambiente em decorrência da sua adoção - pelo contrário, há risco de superexploração diante da indefinição dos critérios em momento tão próximo do início da safra de 2019. Não se ignora que constou da sentença que"vale registrar que, evidentemente, não se está a afirmar que o sistema do controle de cotas não possa ser utilizado como método adicional de controle do esforço de pesca, desde que respeitados os parâmetros ora estabelecidos". Entretanto, não se trata, aqui, de infirmar a fundamentação exposta em sentença a respeito da situação crítica da população de tainha e os riscos à espécie provenientes da pesca, ou de negar a importância do debate acerca da relevância da proteção do ciclo reprodutivo da espécie. Trata-se, sim, de resguardar até o julgamento do recurso de apelação a melhor medida hábil a garantir a preservação da tainha, entre aquela proposta em sentença - limitação do número de embarcações, entre outros requisitos, aos quais poderia ser somado o sistema de cotas - e a adoção deste último, que vem sendo utilizado pelo Poder Executivo, em respeito a critérios socioeconômicos e ambientais. Ocorre que essa mescla pretendida pelo MPF, por meio das constrições e parâmetros da sentença e o sistema de controle de cotas de cada categoria de pescadores implica em usurpação de atribuições do Poder Executivo, responsável pela gestão da pesca da tainha, o que violaria o preceito constitucional da independência e harmonia dos poderes da República. Mais, importaria em adentrar no mérito do ato administrativo, também vedado ao Judiciário. Prosseguindo, reputo caracterizada a existência de perigo de dano na espécie. Em que pese a fundamentação exarada em sentença, voltada à efetiva preservação da espécie tainha, na hipótese, reputo existente a verossimilhança das alegações das requerentes e o risco de que suas determinações, ao menos neste momento, à atividade dos pescadores artesanais representados pela APPAECSC e pela FEPESC. Vale referir que o período de pesca da tainha inicia-se em maio, sendo de extrema importância que as regras aplicáveis ao ano de 2019 sejam definidas com a máxima urgência, sob pena de prejuízos aos pescadores e ao próprio meio ambiente - uma vez que o atraso na definição das normas aplicáveis à atividade no ano corrente poderiam gerar, como no passado, a pesca em montante superior ao considerado ambientalmente sustentável. Mais, seria penalizar justamente o setor que atendeu a recente disciplina e limites da pesca na última temporada (2018), quando o potencial de lesão à preservação da espécie deve ser, majoritariamente, o setor industrial, que não é alvo da presente ação. Inobstante se reconheça o mérito do aperfeiçoamento de controle buscado na ação e acolhido em parte na sentença, com a fixação de critérios a serem somados ao sistema de cotas (limitação do número de embarcações, vedação de utilização de caíco motorizado para cerco dos cardumes - panga -, polia de força hidráulica - power block - e sonar para a localização de cardumes, limitação de arqueação bruta, etc), fato é que a norma vigente a respeito das limitações à atividade pesqueira é a Portaria Interministerial nº 23 de 2017 e a Portaria nº 24, de 15 de maio de 2018 do MMA, as quais, segundo as normas atuais (Medida Provisória nº 870/2019 e Decreto nº 9.667/2019) poderão ser alteradas por Portaria do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Sem que haja demonstração da lesão ao meio ambiente - ou de seu potencial concreto - não cabe ao Poder Judiciário sobrepujar as disposições do Poder Executivo no exercício do poder regulamentar que lhe é atribuído constitucionalmente. Há, evidentemente, risco de sobreexplotação da tainha, que se encontra quase ameaçada de extinção, o que traria prejuízos ambientais, econômicos e sociais inestimáveis. Não é esse o objeto da discussão, mas a suficiência dos esforços empreendidos pelo Executivo, com base no princípio da legalidade, de garantir a sustentabilidade da exploração da tainha - notadamente a suficiência do critério das cotas (Portaria nº 24, de 15 de maio de 2018 do MMA) em substituição aos demais previstos na Portaria Interministerial nº 23 de 2017. Tenho, neste momento, em apreciação de pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação, como descabido afirmar a insuficiência do critério previsto Portaria nº 24, de 15 de maio de 2018 do MMA, com a estipulação de cotas ao invés da limitação do número de embarcações, sob pena de incursão em mérito administrativo. O controle judicial sobre o mérito administrativo é admitido apenas a título excepcional, quando demonstrada manifesta ilegalidade ou irregularidade formal grave. Logo, descabe, neste momento, a interferência do Poder Judiciário. Não há como se afirmar, tampouco, neste momento, que a disciplina de cotas aplicada em 2018 não tenha sido acertada quanto aos pescadores artesanais (pesca por emalhe anilhado), não havendo elementos em contrário. A respeito de eventuais falhas no mencionado sistema, há que se referir que o Executivo pode e deve aperfeiçoá-lo, no exercício de sua conveniência e oportunidade, para que sejam respeitados o ciclo reprodutivo da tainha e os interesses sociais e econômicos envolvidos. Portanto, enquanto pendente de julgamento o recurso de apelação por esta Turma, resguarda-se a autonomia da Administração Pública para regulamentar, com máxima urgência, a pesca da tainha de 2019, que se iniciará em breve. Assim, demonstrada a urgência e a verossimilhança das alegações da União e da APPAECSC, merece ser deferido o pedido liminar. Ante o exposto, defiro o pedido de inclusão da APPAECSC e da FEPESC na condição de assistente simples da União e concedo o efeito suspensivo ao recurso de apelação interposto, postergando-se o cumprimento definitivo das obrigações e condenações. Intime-se. Após, dê-se baixa nesse expediente tendo em vista que a apelação subirá em autos próprios." Ademais, importa referir que já foram publicadas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento as Instruções Normativas nº 8 e nº 9 de 8 de maio de 2019, determinando cota de captura e medidas associadas para a temporada de pesca de tainha (Mugil Liza) do ano de 2019, além dos critérios e procedimentos para a concessão de autorização de pesca para a captura de tainha (Mugil liza) na safra de 2019, para as regiões Sudeste e Sul do Brasil. Portanto, reputo não caracterizada a existência de perigo de dano na espécie. Assim, não demonstrada a urgência e a verossimilhança das alegações da União, merece ser indeferido o pedido liminar. Ante o exposto, indefiro o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso de apelação interposto. Intime-se. Após, dê-se baixa nesse expediente tendo em vista que a apelação subirá em autos próprios.