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27 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
TERCEIRA TURMA
Julgamento
30 de Julho de 2014
Relator
FERNANDO QUADROS DA SILVA
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Inteiro Teor


APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004049-50.2011.404.7118/RS
RELATOR
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
APELANTE
:
LOPESTUR LOPES TURISMO E TRANSPORTE LTDA
ADVOGADO
:
Renata Tcatch Lauermann
:
MÁRIO GERALDO DE ALMEIDA MARTINS COSTA
APELADO
:
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LICITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE.
Consolida-se no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça entendimento no sentido da impossibilidade de exploração de serviço de transporte interestadual de passageiros sem a devida autorização dada pelo Poder Público, na forma do art. 21, XII, 'e', e art. 175, ambos da CF/88, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a Administração, seja na autorização ou concessão, seja no exame da conveniência e oportunidade para a realização de processo licitatório no setor de transporte interestadual de passageiros, eis que prerrogativa exclusiva da Administração

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 30 de julho de 2014.

Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Relator

Documento eletrônico assinado por Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 6815332v5 e, se solicitado, do código CRC FC8A03A8.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Fernando Quadros da Silva
Data e Hora: 30/07/2014 21:46

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004049-50.2011.404.7118/RS
RELATOR
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
APELANTE
:
LOPESTUR LOPES TURISMO E TRANSPORTE LTDA
ADVOGADO
:
Renata Tcatch Lauermann
:
MÁRIO GERALDO DE ALMEIDA MARTINS COSTA
APELADO
:
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação interposta por LOPESTUR LOPES TURISMO E TRANSPORTE LTDA. contra sentença que julgou improcedente a ação ordinária em face da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e União Federal, postulando provimento judicial para manutenção da linha de transporte rodoviário interestadual de passageiros entre Não-Me-Toque/RS e Tasso Fragoso/MA, a anulação da multa imposta pelo Auto de Infração n. 885.484, talão n. 12.648, a manutenção definitiva de embarque e desembarque de passageiros nas estações rodoviárias extremas e intermediárias da linha e a permissão para comercialização de passagens nas estações rodoviárias para viagens na linha objeto da ação, inclusive em qualquer trajeto entre seus seccionamentos.

Sustenta a apelante, em suma, que busca ver a sua situação de fato reconhecida diante da não realização de licitações no setor de transportes coletivos interestaduais, tendo em vista o exaustivo sistema de prorrogações de contratos vigentes desde antes da Constituição Federal de 1988. Afirma que o art. 43 da Lei nº 8.987/95 registra que as concessões em caráter precário, as que estiverem com o prazo vencido e as em vigor por prazo indeterminado, inclusive, por força de legislação anterior, continuariam válidas pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações. Refere que já se passaram mais de quinze anos desde a publicação da referida lei e a realidade permanece a mesma. Aduz que é a única empresa que realiza a linha Não Me Toque/RS - Tasso Fragoso/MA. Assevera que não há comprovação de que os municípios atendidos pela linha em análise sejam atendidos por qualquer outra empresa. Diz que a omissão da ANTT em analisar seu pedido administrativo fere os princípios da isonomia, razoabilidade e proporcionalidade, não existindo invasão de competência do Poder Judiciário em área do Poder Executivo no caso.

Apresentadas contrarrazões pela União Federal e pela ANTT, vieram os autos a este Tribunal.

Nesta instância, o agente ministerial opinou pelo desprovimento do apelo.

É o relatório.

VOTO

Com efeito, consolida-se no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça o entendimento no sentido da impossibilidade de exploração de serviço de transporte interestadual de passageiros sem a devida autorização/permissão dada pelo Poder Público, na forma dos artigos 21, XII, e, e 175 da Constituição Federal, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a Administração, seja na autorização ou concessão, seja no exame da conveniência e oportunidade para a realização de processo licitatório no setor de transporte interestadual de passageiros, eis que prerrogativa exclusiva do administrador.

Nesse sentido:

"AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE TUTELA ANTECIPADA: ARTS. , CAPUT, DA LEI 8.437/92 E 1º DA LEI 9.494/97. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LICITAÇÃO: ARTS. 21, XII, e, E 175 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. DEMONSTRAÇÃO DOS REQUISITOS OBJETIVOS PARA O DEFERIMENTO DA SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DO ACÓRDÃO: LESÕES ÀS ORDENS JURÍDICA, ADMINISTRATIVA E À ECONOMIA PÚBLICA. JUÍZO MÍNIMO DE DELIBAÇÃO. EFEITO MULTIPLICADOR. 1. A jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal permite o proferimento de um juízo mínimo de delibação, no que concerne ao mérito objeto do processo principal, quando da análise do pedido de suspensão de decisão (SS 846-AgR/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 29.5.96; SS 1.272-AgR, rel. Ministro Carlos Velloso, DJ 18.5.2001, dentre outros). 2. Demonstração dos requisitos objetivos para o deferimento de suspensão da execução de acórdão: lesão à ordem pública, tendo em vista o contido nos arts. 21, XII, e, e 175 da Constituição da Republica. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade da prestação de serviços de transporte interestadual de passageiros a título precário, sem a observância do procedimento licitatório. Lesão à ordem administrativa: afastamento da Administração do legítimo juízo discricionário de conveniência e oportunidade na fixação de trecho a ser explorado diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros. (...). (STA 73 AgR, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2008, DJe-078 DIVULG 30-04-2008 PUBLIC 02-05-2008 EMENT VOL-02317-01 PP-00001)

"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. EXPLORAÇÃO PELA UNIÃO. OUTORGA DO SERVIÇO MEDIANTE CONCESSÃO OU PERMISSÃO. COMPETÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO.
1. Não pode o Poder Judiciário substituir a Administração para autorizar, conceder ou permitir, ainda que em caráter precário, a exploração de serviço de transporte coletivo interestadual, em face da demora do Poder Executivo em decidir pleito administrativo sobre a questão. Precedentes.
2. Recurso especial provido.
(REsp 408.825/CE, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2006, DJ 02/08/2006 p. 230)
"AÇÃO CAUTELAR. LINHA DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LIMINAR. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS. IMPOSSIBILIDADE. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 21, XXI, 'E'. SÚMULA N.º 39 DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO. 1. Competindo à União Federal, nos termos do art. 21, XXI, 'e', da Constituição Federal, explorar, diretamente ou mediante autorização, permissão ou concessão, serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, o exercício dessa atividade não autoriza a outorga de cautelar e, muito menos, de liminar para ativá-la até solução final da demanda envolvendo sua titularidade. (...)
(TRF4, AG 2002.04.01.057366-2, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DJ 28/05/2003)

"ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. AUTORIZAÇÃO DO PODER CONCEDENTE. INTERESSE PÚBLICO. 1. O transporte rodoviário coletivo de passageiros constitui serviço público que à União compete explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, conforme conveniência e necessidade, nos termos do art. 21, XII, e, e 175, ambos da CF/88. 2. A implantação de linha nova, ou qualquer outra alteração de linha ou serviço prestado por empresa de ônibus será, sempre, mediante licitação. A outorga, sem licitação pública, de permissão para prestação de serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros à empresa recorrente, ainda que provisoriamente ou meramente tolerando uma continuidade informal já existente, é inadmissível frente ao ordenamento jurídico. 3. Ao Poder Judiciário não é facultado intervir no mérito do ato administrativo, pois a análise da conveniência e oportunidade de realização de concorrência pública no setor de permissões, é prerrogativa exclusiva da Administração, cabendo somente a ela a análise do momento certo de promover a licitação, ainda que haja pedido formulado nesse sentido desde 2003. (TRF4, AC 2006.71.00.000657-4, Terceira Turma, Relatora Ingrid Schroder Sliwka, D.E. 30/07/2008)"(Grifei).

Na espécie, ante a inexistência de delegação administrativa para a operação do serviço de transporte interestadual no trecho pretendido pela autora, forçoso reconhecer a necessária manutenção da decisão objurgada, que bem apreciou a temática, em sintonia com o entendimento da Terceira Turma desta Corte, consoante ementas que colaciono:

"ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LICITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE. Consolida-se no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça entendimento no sentido da impossibilidade de exploração de serviço de transporte interestadual de passageiros sem a devida autorização dada pelo Poder Público, na forma do art. 21, XII, e, e art. 175, ambos da CF/88, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a Administração, seja na autorização ou concessão, seja no exame da conveniência e oportunidade para a realização de processo licitatório no setor de transporte interestadual de passageiros, eis que prerrogativa exclusiva da Administração. (TRF4, AC 0000862-75.2008.404.7005, Terceira Turma, Relator Fernando Quadros da Silva, D.E. 03/02/2011)"

"ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO COLETIVO DE PASSAGEIROS.
1. Compete à Administração, na condição de titular do poder concedente, analisar a conveniência ou oportunidade de conceder linhas a empresas de transporte rodoviário coletivo de passageiros e realizar o que for pertinente ao funcionamento dessa atividade.
2. Cabível intervenção judicial somente quando o administrador se desviar dos preceitos constitucionais e legais. Se decisão proferida pela autoridade administrativa estiver assentada em lei, não caberá ao julgador se substituir ao administrador.
3. Hipótese em que o Poder Judiciário não pode substituir o Administrador, pois, em princípio, nenhuma empresa tem direito subjetivo de prestar serviço público, se para tanto não foi regularmente escolhida pela Administração, mediante o procedimento cabível (licitação), ainda que o venha operando de forma precária.( TRF4, AI 50074347-72.2011.404.0000/SC, Terceira Turma, Relatora Maria Lúcia Luz Leiria, D.E. 30/11/2011)

"ADMINISTRATIVO. PERMISSÃO. CONCESSÃO. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LICITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE. SINDICABILIDADE. PODER JUDICIÁRIO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. INVIABILIDADE. 1. Consolida-se no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça entendimento no sentido da impossibilidade de exploração de serviço de transporte interestadual de passageiros sem a devida autorização dada pelo Poder Público, na forma dos artigos 21, XII, e, e 175 da Constituição Federal, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a Administração, seja na autorização ou concessão, seja no exame da conveniência e oportunidade para a realização de processo licitatório no setor de transporte interestadual de passageiros, eis que prerrogativa exclusiva da Administração. 2. No caso dos autos, há estudo da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT que julgou economicamente inviável a permissão em questão, como demonstrado pela prova coligida nesta demanda. 3. Na estrita perspectiva de que não há licitação em curso para a delegação do trecho em tela e, se não há essa licitação, a prestação precária desse serviço importa burla ao comando constitucional do art. 175 da Lei Maior. (TRF4, AC 5019310-46.2010.404.7100, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, D.E. 25/04/2013)"

Ainda, em complementação, vale transcrever o julgado monocrático (evento 28):

"(...) 2 Fundamentação

Mérito

Lopestur Lopes Turismo e Transporte Ltda., na condição de pessoa jurídica tendo por objeto social o transporte interestadual de passageiros, visa com a presente ação judicial obter provimento jurisdicional que lhe permita dar continuidade a suas atividades, transportando passageiros na linha atípica Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA, até que referido trecho seja objeto de licitação. No pleito se insere pretensão para que seja permitido o livre embarque e desembarque de passageiros em todas as trinta e uma paradas intermediárias da linha, possibilitando a venda de passagens para qualquer dos trechos intermediários, a parada nos terminais de ônibus nos municípios ao longo do itinerário e a abstenção da ANTT em impor multas ou obstar a prestação do serviço de transporte. Visa-se, por fim, seja desconstituído auto de infração e afastada multa imposta no dia 14/10/2011, o qual reputa a Demandante desrespeitar o princípio da legalidade.

Faz-se necessária uma breve abordagem da situação fática da pessoa jurídica, com base nos dados constantes tanto destes autos eletrônicos, como também de alguns elementos constantes de outras ações movidas pela Lopestur contra a ANTT e a União, antes que se possa abordar o direito aplicável à causa.

Conforme é narrado na petição inicial (Evento n. 1, INIC1), a Lopestur não é atualmente, tampouco foi em momento pretérito, permissionária ou autorizatária especial, em caráter emergencial, do serviço público de transporte regular de passageiros. Seu Certificado de Registro para Fretamento (CRF) permite atuar única e exclusivamente no transporte eventual ou turístico de passageiros. Possuir o CRF, então, não quer significar possuísse delegação estatal para operar o serviço de transporte regular, nem mesmo de forma precária.

Somente o que se consegue apurar, nos autos do Processo n. 2004.71.04.000988-7, ação de rito ordinário que tramitou perante a 1ª Vara Federal de Passo Fundo, é a existência de outorga judicial, por acórdão do TRF da 4ª Região, permitindo a manutenção da linha Panambi/RS - Chapadão do Céu/GO até que seja processada a competente licitação. Veja-se que essa outorga precária ainda tem a possibilidade de ser revogada, vez que referido acórdão ainda não transitou em julgado.

Ademais, em relação à linha Panambi/RS - Chapadão do Céu/GO, já ficou devidamente esclarecido não se fazer possível a ampliação, prolongamento ou mesmo cisão sem prévia autorização da ANTT, como assentado pelo TRF da 4ª Região no julgamento de recurso de apelação no Processo n. 2007.71.18.001620-8, originário do Juízo Substituto desta Vara Federal de Carazinho. Nessa ação, visava-se regularizar a cisão da linha Cruz Alta/RS - São Félix do Araguaia/MT, a qual fora ampliada para o itinerário Ijuí/RS - Chapadão do Céu/GO.

Feitas essas brevíssimas e iniciais considerações, pode-se adentrar no estudo do objeto lídimo.

Nos termos da Constituição Federal de 1988, compete à União explorar os serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão (art. 21, XII, 'e'). A delegação a particular do serviço público deve se dar por procedimento licitatório (art. 175), no qual se analisará, dentre diversos outros aspectos, a sua viabilidade técnica e financeira.

Cabe exclusivamente ao Poder Executivo decidir quanto à conveniência e oportunidade da realização da licitação, inclusive no que importa ao objeto do certame e seus critérios, apenas devendo obedecer aos parâmetros estabelecidos na própria Carta Magna e na legislação aplicável. O Poder Judiciário não pode se arvorar das funções típicas da Administração Pública, muito menos fazer as vezes de Parlamento, intrometendo-se indevidamente nas escolhas políticas, econômicas e técnicas definidas pelos governantes, legisladores e órgãos técnicos do Estado. Atua, quando instado, como garante da Constituição e das normas de direito administrativo, devendo intervir sempre que se mostrar necessário afastar vício decorrente de ação ou omissão do Poder Público. Contudo, ao emanar provimentos jurisdicionais para o caso concreto, não pode inviabilizar ou tornar inócua a regular atuação do Poder Público. A respeito, vale trazer à colação lição de Henri de Page (in De l'interprétation des lois: Contribuition à la recherche d'une méthode positive et théories en présence. Paris: Livrairie du Recueil Sirey, 1925, reimpressão em 1978, tomo II, pp. 22-23):
Dans le domaine de l'application de la loi, le juge, peut-être, en tempérera ou en élargira l'exercice. Il usera d'une certaine souplesse suivant les circonstances. Mais son oeuvre, quelque large ou discrète qu'elle soit, devra demeurer compatible avec les pouvoirs limités de juge qui lui donne la division du travail. Il n'est que juge et non pas législateur. Prisonnier de la décision d'espèce, il lui est impossible de s'en évader. Par définition, il est incapable de créer des règles générales, de ' légiférer'.

O mérito administrativo não veste uma armadura inexpugnável. Se não há razoabilidade nas escolhas governamentais, atos discricionários podem e devem ser objeto de apreciação judicial. De igual norte, a omissão na tomada de decisões ou no agir do administrador público, quando evidentemente contrariar o interesse público primário, deve ser suprida pelo Poder Judiciário. Porém, em ambas as hipóteses, o magistrado tem a obrigação ética de ponderar as consequências de sua intervenção e judicar cum grano salis, nunca, em hipótese alguma, tomando para si o poder de decidir os rumos da nação. Não cabe ao Judiciário abrir novas estradas, mas apenas, quando instado, determinar que sejam tomadas medidas a assegurar que o rumo correto seja seguido.

Considerar demanda de passageiros a justificar a existência de linha regular de ônibus entre Soledade, pequena cidade do interior gaúcho, contando 15.938 habitantes, conforme censo do IBGE de 2010, e Tasso Fragoso, no sul do Maranhão, com seus 7.796 habitantes (censo do IBGE de 2010), exige uma incrível imaginação, ainda mais ao se constatar que ambas distam cerca de 3.000 Km por via rodoviária.

Realizado estudo técnico de viabilidade pela ANTT, conforme parâmetros do modelo econométrico estabelecidos pela Resolução n. 18/2002 e pelo Plano de Outorgas, apurou-se que a procura seria de 0,66 passageiros por ano entre as cidades de Não-Me-Toque/RS e Tasso Fragoso/MA (Evento n. 22, PROCADM2, pp. 70-74). E não existem elementos a demonstrarem qualquer equívoco nessa apuração.

A ANTT, fazendo uso de seu poder regulamentador, nos termos da Lei n. 10.233/2001, estabeleceu, pela Resolução n. 18, de 23 de maio de 2002, que sequer seriam objeto de estudo de viabilidade pedidos de implantação de novas linhas de transporte de passageiros com percurso superior a 2.500 Km.

Poder-se-ia ponderar que, na eventualidade de a linha ser mantida há muitos anos (mesmo sem permissão concedida antes do advento da Constituição Federal de 1988, ou posterior prorrogação ou autorização especial até a realização da competente licitação das áreas previstas no plano de outorgas), o encerramento do serviço estaria em contrariedade com o interesse público primário, vez que as populações dos diversos municípios cortados pela linha deixariam de ser atendidos.

Ocorre, todavia, que a Demandante não comprova a existência da linha Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA em momento anterior ao da autuação pela ANTT, tudo indicando se tratar da primeira viagem desse itinerário, como se demonstrará na sequência.

Absolutamente nenhum bilhete emitido para a linha Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA foi apresentado. O ônibus multado em 14/10/2011, inclusive, já havia sido parado em 26/06/2011, no Estado de Minas Gerais, quando transportava passageiros na recém-criada linha Soledade/RS - Balsas/MA.

Ou seja, quando da autuação pela fiscalização da ANTT no Município de Araguaína/TO, no dia 14/10/2011, ao que tudo indica, estaria sendo realizada a viagem primaveril da linha.

Foram coligidas aos autos eletrônicos diversas declarações de representantes das municipalidades a serem percorridas pela linha, todas datadas de junho de 2011 em diante (Eventos ns. 1 e 12), nenhuma delas mencionando expressamente o itinerário de Não-Me-Toque/RS a Tasso Fragoso/MA, exclusivamente tratando dos estados nos quais a Lopestur atuaria.

Os pedidos de 'cortesia', realizados pela Secretaria da Fazenda, pela Secretaria de Transportes e pelo Poder Judiciário do Tocantins, além da Polícia Rodoviária Federal, entre dezembro de 1996 e junho de 1999 (Evento n. 12, Anexos 4 a 10) relacionam-se todas a Araguaína/TO, nenhuma fazendo menção a trecho que fosse até o Rio Grande do Sul ou até o Maranhão.

Relevante, então, não é a apreciação da viabilidade do trecho Não-Me-Toque - Tasso Fragoso, pois tese nesse sentido não tem lastro de sustentação. O que justifica a criação da linha, a toda evidência, seria a forma de operação da Lopestur, que realiza, na verdade, diversos percursos de curta e média distâncias em trechos com grande demanda de passageiros e, portanto, altamente rentáveis. Mesmo a linha Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA, parece não existir de fato, somente havendo a possibilidade de ser adquirida uma única passagem para a integralidade do trecho, porém havendo transbordos de passageiros e bagagens ao longo do trajeto.

Chama atenção o fato de outras 'linhas' da Lopestur, como a que liga Soledade/RS a Balsas/MA, percorrerem praticamente as mesmas rodovias e terem paradas em iguais pontos, valendo citar Maravilha/SC, São Miguel do Oeste/SC, Realeza/PR, Cascavel/PR, Campo Mourão/PR, Presidente Prudente/SP, São José do Rio Preto/SP, Goiânia/GO, Uruaçú/GO, Gurupi/TO, Carolina/MA e Balsas/MA.

Às vésperas de ser realizado o processo licitatório, conforme o Plano de Outorgas, visa a Lopestur obter provimento jurisdicional que lhe permita manter a prestação do serviço de transporte interestadual de passageiros abrangendo o maior número possível de localidades no interior dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Goiás, Mato Grosso, Tocantins, Maranhão e Piauí, em especial em trechos rentáveis, ligando cidades pólo. Para isso, parece estar se valendo da ampliação de itinerários por ela já mantidos, sem qualquer autorização para tanto.

Ocorre que, como alhures delineado, ao iniciar a atividade de transporte no itinerário Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA, no ano de 2011, o fez à sorrelfa da ANTT e em total contrariedade com os critérios definidos pela Resolução n. 18/2002, sabendo, de antemão, que a linha atípica jamais seria aprovada pelo Poder Concedente.

O pedido então formulado, não para que seja incluída a linha no Plano de Outorgas, mas para que seja assegurada a manutenção fática até futura realização de licitação, por conclusão lógica, nada mais é que pleito para permitir a atuação irregular ad eternum, em linha recentemente criada pela empresa, ou decorrente de prorrogação de trecho com outorga judicial antecedente (questão omitida pela Autora).

A Presidência do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Suspensão de Tutela Antecipada n. 357, e na Suspensão de Liminar n. 411, verificando que o cronograma para a implantação do Plano de Outorgas não iria ser cumprido pela ANTT (referia-se a prazos estabelecidos pela Resolução 2868/2008, posteriormente prorrogados), considerou possível que o Poder Judiciário, suprindo, excepcionalmente, omissão do Poder Público, pudesse conceder outorgas para linhas de transporte interestadual de passageiros, com o fito de assegurar a manutenção do serviço às populações envolvidas. Todavia, assentado na jurisprudência assentada tanto daquela Corte, quanto do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais, delineou os limites para essa atuação anômala do Poder Judiciário. Frise-se, a respeito, que essas ponderações da Presidência do STF foram objeto de apreciação pelo Pleno, no julgamento de agravo regimental na STA n. 357, que manteve incólume os critérios definidos, pelo que se pode ter por certa a posição daquele Supremo Tribunal sobre o tema.

Os novos parâmetros seriam os seguintes:

[...] 1) admite-se exploração do serviço de transporte rodoviário de passageiros por outorga judicial, ainda sem manifestação administrativa, desde que, interrompida a prestação dos serviços, haja comprovado dano às comunidades atendidas; 2) do mesmo modo, é lícito determinar manutenção de certa empresa na exploração de trecho rodoviário, na hipótese de a companhia já o fazer há tempo razoável e ser a única a prestar o serviço; 3) não se admite outorga judicial por prazo indeterminado ou por período que exceda a futura licitação, como, por exemplo, até o trânsito em julgado da ação principal; e 4) por fim, não é admissível delimitação, pelo Judiciário, de trecho rodoviário que deva ser licitado. [...] (SL 411, Relator: Min. Presidente, Decisão Proferida pelo Ministro CEZAR PELUSO, julgado em 13/12/2010, publicado em DJe-020 DIVULG 31/01/2011 PUBLIC 01/02/2011)

No caso dos autos, vê-se que não há respeito a referidos critérios. De fato, (1) a exploração da linha já foi objeto de apreciação pela ANTT, restando o requerimento indeferido, com base em estudo de viabilidade (Evento n. 22, PROCADM2). No ponto, relevante explicitar que somente após a autuação, em 14/10/2011, foi formulado o requerimento para inclusão da linha no ProPass, mais exatamente no dia 27/10/2011 (Evento n. 1, ANEXOS_PET_INI8). (2) Não há qualquer prova de que a linha estivesse em operação antes de 13/10/2011, somente havendo dúvida se se trataria de uma linha totalmente nova ou de prorrogação de linha já mantida irregularmente em período anterior. (3) A linha atípica Não-Me-Toque/RS - Tasso Fragoso/MA não era objeto de permissão anterior à Constituição Federal de 1988 e não passou pelo crivo do exame de viabilidade da ANTT em outubro de 2011, pelo que se sabe, de antemão, que jamais será objeto de futura licitação. Assim, permitir seja mantida a atuação precária até futura concorrência pública equivaleria a conceder delegação por prazo indefinido, o que não é lícito sequer ao Poder Executivo, muito menos ao Judiciário. (4) Por fim, justamente por não caber ao Judiciário definir quais os itinerários a serem objeto de licitação, havendo prévia manifestação da ANTT pela inviabilidade da linha, não se mostra possível a outorga.

Não há meios, portanto, de se avalizar a atuação no itinerário Não-Me-Toque - Tasso Fragoso, nem mesmo considerando eventual descumprimento do prazo para encerramento das outorgas e o fato de outras empresas estarem sendo regularizadas por autorizações especiais por prazos superiores a cento e oitenta dias, em contrariedade com a Lei n. 10.233/2001.

No mesmo sentido, a jurisprudência do STJ e do TRF da 4ª Região:

ADMINISTRATIVO - TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS - AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO - LINHAS DE TRANSPORTE EM REGIME DE PERMISSÃO - AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO - AUTORIZAÇÕES PRECÁRIAS PARA PREENCHER A LACUNA PELO PODER JUDICIÁRIO.
1. Após a CF de 88 se passou a exigir licitação para a concessão do serviço de transporte de passageiros intermunicipal, respeitadas as permissões concedidas antes do novo regramento normativo.
2. Constatação inequívoca de que a impossibilidade do Poder Público conceder novas permissões e a ausência de licitação por vontade política ocasionam graves prejuízos à população.
3. Não pode o Poder Judiciário pretender suprir a omissão do Executivo autorizando o funcionamento de serviços de transportes, sob pena de desorganizar o modelo político da divisão de tarefas pelos Poderes.
5. Recurso especial das empresas conhecido e não provido, recurso especial da União conhecido em parte e nessa parte provido.
(REsp 661.122/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Rel. p/ Acórdão Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/03/2008, DJe 11/11/2009, grifo nosso)

CONSTITUCIONAL. ADMNISTRATIVO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. EXPLORAÇÃO PELA UNIÃO. OUTORGA DO SERVIÇO MEDIANTE CONCESSÃO OU PERMISSÃO. COMPETÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO. INVIABILIDADE DE SUPRESSÃO DE LICITAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ISONOMIA, EFICIÊNCIA E MORALIDADE ADMINISTRATIVAS. 1. Não pode o Poder Judiciário pretender suprir a omissão do Executivo autorizando o funcionamento de serviços de transportes, sob pena de desorganizar o modelo político da divisão de tarefas pelos Poderes. 2. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade da prestação de serviços de transporte interestadual de passageiros a título precário, sem a observância do procedimento licitatório. Lesão à ordem administrativa: afastamento da Administração do legítimo juízo discricionário de conveniência e oportunidade na fixação de trecho a ser explorado diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiro. 3. Apelação improvida. (TRF4, AC 5002447-09.2010.404.7005, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, D.E. 15/02/2011, grifo nosso)

Da legalidade da multa aplicada

Possui a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) atribuições e competências concernentes à fiscalização e regulamentação do transporte interestadual e internacional de passageiros, definidas na Lei n. 10.233/2001. Pelo art. 78-A do referido Diploma Normativo, incluído pela Medida Provisória n. 2.217-3/01, foi legalmente atribuída competência à ANTT para regulamentar e aplicar sanções pelo descumprimento de obrigações impostas aos concessionários, permissionários e autorizatários de transporte interestadual de passageiros estabelecidas em lei, contratos de concessão ou termos de permissão ou de autorização:

Art. 78-A. A infração a esta Lei e o descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização sujeitará o responsável às seguintes sanções, aplicáveis pela ANTT e pela ANTAQ, sem prejuízo das de natureza civil e penal: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
I - advertência; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
II - multa; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
III - suspensão (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
IV - cassação (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
V - declaração de inidoneidade. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

Constata-se que a Lei n. 10.233/2001 não somente definiu as sanções aplicáveis (advertência, multa, suspensão, cassação e declaração de inidoneidade), como também as hipóteses em que elas deveriam ser aplicadas (infração à Lei n. 10.233/2001 ou aos deveres estabelecidos no contrato de concessão, termo de permissão ou termo de autorização).

Há expressa obrigação da prévia permissão ou autorização para a prestação do serviço de transporte interestadual de passageiros (art. 41 da Lei n. 10.233/2001), tendo a ANTT, pela Resolução n. 233/2003, somente regulamentado a forma de imposição.

Assim, não se pode dizer que a infração imposta pela ANTT em 26/06/2011 não respeitava o princípio da legalidade. A multa imposta tinha previsão o art. 78-A, caput, inciso II, e o art. 18, IV, 'a', da Resolução n. 233/2003, respeitou os parâmetros do art. 78-F da Lei n. 10.233/2001. Há precedentes do TRF da 4ª Região tratando dessa questão e definindo estar dentro da legalidade a imposição de sanções pela ANTT. Por todos, cito o seguinte: TRF4, AC 5001346-97.2011.404.7005, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, D.E. 17/05/2012).(...)"

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação.

Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Relator

Documento eletrônico assinado por Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 6815331v4 e, se solicitado, do código CRC 4BD2AE8.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Fernando Quadros da Silva
Data e Hora: 30/07/2014 21:46

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 30/07/2014
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004049-50.2011.404.7118/RS
ORIGEM: RS 50040495020114047118

RELATOR
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
PRESIDENTE
:
Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
PROCURADOR
:
Dr (a) Adriana Zawada Melo
APELANTE
:
LOPESTUR LOPES TURISMO E TRANSPORTE LTDA
ADVOGADO
:
Renata Tcatch Lauermann
:
MÁRIO GERALDO DE ALMEIDA MARTINS COSTA
APELADO
:
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
MPF
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 30/07/2014, na seqüência 193, disponibilizada no DE de 16/07/2014, da qual foi intimado (a) UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o (a) 3ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

RELATOR ACÓRDÃO
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
VOTANTE (S)
:
Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
:
Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
:
Des. Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

Letícia Pereira Carello
Diretora de Secretaria

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Signatário (a): Letícia Pereira Carello
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