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15 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AG 5014267-20.2012.4.04.0000 5014267-20.2012.4.04.0000

Detalhes da Jurisprudência
Processo
AG 5014267-20.2012.4.04.0000 5014267-20.2012.4.04.0000
Órgão Julgador
QUARTA TURMA
Julgamento
28 de Agosto de 2012
Relator
LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE
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Decisão

Trata-se de agravo de instrumento interposto pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT contra a seguinte decisão: Ante o exposto, DEFIRO a tutela antecipada a fim de reconhecer em favor da autora, independentemente do pagamento de qualquer despesa ou taxa de estadia, o direito de suspender o efeito do Auto de Infração já mencionado, com a conseqüente imediata liberação do ônibus, identificado em inicial. A parte agravante, após salientar que não foi possível ter acesso ao auto de infração pela fiscalização, discorre sobre as prerrogativas da ANTT na fiscalização de transportes de passageiros, defendendo a legalidade o ato inquinado. É o relatório. Decido. O art. 522 do CPC, com a redação modificada pela Lei 11.187/2005, que entrou em vigor em 20.02.2006, trouxe alterações relativas à sistemática dos agravos, como a seguir transcrito: "Das decisões interlocutórias caberá agravo, no prazo de 10 (dez) dias, na forma retida, salvo quando se tratar de decisão suscetível de causar à parte lesão grave e de difícil reparação, bem como nos casos de inadmissão da apelação e nos relativos aos efeitos em que a apelação é recebida, quando será admitida a sua interposição por instrumento." Como a regra é o agravo retido, quando interposto o agravo de instrumento, necessário o exame dos requisitos acima delimitados à vista da situação processual na origem. No caso, trata-se de recurso interposto contra decisão em que foi indeferido o pedido de liminar, nos seguintes termos: Ajuizou a autora, devidamente qualificada em inicial, a presente ação ordinária em face da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, em que requer, em síntese, a declaração de nulidade do Auto de Infração nº 1.462.787, com a imediata liberação do ônibus de turismo apreendido independentemente do pagamento de despesas ou taxa de estadia. Segundo os dizeres da petição inicial, a autora é empresa atuante nos serviços de transporte rodoviário intermunicipal, interestadual e internacional de passageiros, sob regime de fretamento, e, em 11/08/12, ônibus de sua propriedade, identificado em inicial, '... foi abordado no Posto da Polícia Rodoviária Estadual... por agentes fiscais da Agência Nacional de Transportes Terrestres... quando o mesmo, empreendia viagem com destino à cidade de Luziana - GO...', e, procedida a conferência dos documentos, embora tenha apresentado todos, exigiu-se indevidamente '... a apresentação do 'endosso' da Apólice de Seguro com o valor da indenização - cobertura, atualizada.', esclarecendo que a Apólice que apresentou estava vigente e observava os parâmetros legais, já que a Res. 1.166/05 da ANTT não exige a apresentação do endosso, assim que houve '... sérios transtornos à postulante, pois, impedida de concluir a viagem, quando inexistia irregularidade na documentação de porte obrigatório que ensejasse a retenção do ônibus.' Retido o veículo, procedeu-se ao transbordo de passageiros, atribuindo-lhe o valor de R$ 10.155,00, e, para a liberação do ônibus, exige o réu a comprovação do pagamento do frete por transbordo, porém, '... inexistindo justa causa à autuação e retenção do ônibus, não pode a autora ser responsabilizada pelo ato administrativo do transbordo e o respectivo pagamento à empresa que realizou o transporte...', nada obstante a Res. 233/03 da ANTT, tudo por aplicação analógica das Súmulas 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal, o que torna a exigência da administração desproporcional, restringindo gravemente a atividade econômica da autora, sobretudo quando a retenção não ocorreu por razões de segurança, conforto e higiene. É o relatório. DECIDO: Dois os fundamentos da inicial, pode-se identificá-los na violação à proporcionalidade sobre a exigência do pagamento do frete por transbordo para a liberação do ônibus apreendido e, sob um segundo viés, na própria ilegalidade da autuação que deu azo à apreensão do veículo, eis que o documento apresentado no momento da fiscalização, relativo à apólice de seguro, era perfeitamente condizente com as exigências legais de então. Inicialmente, de se considerar o serviço de transporte turístico sob o regime de fretamento é serviço público por excelência, com as particularidades que adiante se anotará. A Constituição Federal de 1967 atribuiu à União a competência para explorar, diretamente ou mediante autorização ou concessão, as vias de transporte entre portos marítimos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites de um Estado, ou Território, bem como para legislar sobre a execução da Constituição e dos serviços federais e tráfego e trânsito nas vias terrestres (art. , XV, 'd' e XVII, 'a' e 'n', com a mesma redação mantida pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969). Por sua vez, a Constituição Federal de 1988 atribuiu à União a competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, inciso XII, alínea 'e') e para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI). Quanto à questão da ordem econômica e financeira, o Texto Constitucional estabeleceu, no parágrafo único do art. 170, dentre outros princípios, o de ser assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Vê-se, pois, que o transporte rodoviário intermunicipal, interestadual e internacional de passageiros possui a natureza de serviço público, por determinação constitucional, e que tal atividade, em função disso, em princípio, não estaria abrangida pela esfera da livre iniciativa. Quanto a esse aspecto, assinala Celso Antônio Bandeira de Mello (in Curso de direito administrativo, 12ª ed., revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2000, pp. 577 e 578): 'Conclui-se, pois, espontaneamente, que a noção de serviço público há de se compor necessariamente de dois elementos: (a) um deles, que é seu substrato material, consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pelos administrados; o outro, (b) traço formal indispensável, que lhe dá justamente caráter de noção jurídica, consistente em um específico regime de Direito Público, isto é, numa 'unidade normativa'. Esta unidade normativa é formada por princípios e regras caracterizados pela supremacia do interesse público sobre o interesse privado e por restrições especiais, firmados uns e outros em função da defesa de valores especialmente qualificados no sistema normativo.' Importante, nesta fase, anotar a distinção doutrinária no que respeita ao serviço público no sentido de atividade estatal tendente a prestar utilidades e ao poder de polícia enquanto atividade estatal disposta a restringir ou condicionar, ou, em outras palavras, disciplinar o exercício de direitos. Assim, se é verdade que o transporte de que se trata é serviço público, igualmente correto sujeitar-se às regras postas pela própria administração. Especificamente no que respeita ao substrato material da noção de serviço público, ensina o renomado autor que '(...) a atividade estatal denominada serviço público é a prestação consistente no oferecimento, aos administrados em geral, de utilidades ou comodidades materiais (como água, luz, gás, telefone, transporte coletivo, etc.) que o Estado assume como próprias, por serem reputadas imprescindíveis, necessárias ou apenas correspondentes a conveniências básicas da Sociedade, em dado tempo histórico. Aliás, é por isto que as presta sob regime de Direito Público, diretamente ou através de alguém por ele qualificado para tanto. Esta oferta é feita aos administrados em geral. Daí falar-se, com razão, no princípio da generalidade do serviço público, pois o serviço diz respeito a necessidades ou comodidades básicas da Sociedade. Ditas atividades, portanto, salvo algumas exceções ao diante referidas (educação e saúde), estão excluídas da esfera do comércio privado. De conseguinte, as atividades em questão não pertencem à esfera da livre iniciativa, sendo estranhas, então, ao campo da 'exploração da atividade econômica'.' (sublinhei). No que concerne ao elemento formal caracterizador do serviço público, Celso Antônio Bandeira de Mello enumerou, exemplificativamente, alguns traços salientes do regime de Direito Público - regime administrativo -, que informa a disciplina do serviço público (op. cit., pp. 578 e 579): 'a estrita submissão ao princípio da legalidade, a utilização de técnicas autoritárias, expressivas da soberania, de que são manifestações a possibilidade de constituir obrigações por ato unilateral, a presunção de legitimidade dos atos praticados, a auto-executoriedade deles, bem como sua revogabilidade e unilateral declaração de nulidade, a continuidade necessária das atividades havidas como públicas.' A prestação dos serviços públicos, consoante a Carta da Republica de 1988, no art. 175, caput, incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão (não menciona a autorização), sempre através de licitação. No parágrafo único do referido dispositivo constitucional está previsto que a lei disporá sobre: 'I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários; III - política tarifária; e IV - a obrigação de manter serviço adequado.' Com o objetivo de regulamentar e disciplinar as concessões e permissões de serviços públicos, com espeque no caput do art. 175 da Constituição Federal, e em obediência ao seu parágrafo único, o Congresso Nacional aprovou e o Presidente da República (à época Fernando Henrique Cardoso) sancionou e promulgou a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. De outro lado, a Lei nº 9.074, editada em julho de 1995, estabeleceu normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e deu outras providências. Preceituou, no inciso II do § 3º do art. 2º, independer de concessão ou permissão o transporte rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por operadoras de turismo no exercício dessa atividade. À época da vigência da Constituição de 1967, em 13 de dezembro de 1977, foi editada a Lei nº 6.505, que dispôs, dentre outras providências, acerca das atividades e serviços turísticos e estabeleceu condições para o seu funcionamento e fiscalização. De acordo com a referida Lei, somente poderiam explorar serviços turísticos no País as empresas registradas na Empresa Brasileira de Turismo - EMBRATUR (art. 1º). As transportadoras turísticas, como é o caso da autora, foram abarcadas pelo rol das empresas prestadoras dos serviços turísticos (art. 2º, inciso V, do referido diploma legal). O Poder Executivo foi autorizado a regulamentar as atividades dessas empresas e a definir os seus direitos, prerrogativas, obrigações e responsabilidades, em suas relações recíprocas, e com os usuários dos serviços oferecidos (art. 3º, inciso I). O art. 4º dessa mesma Lei alterou o art. 18 do Decreto-Lei nº 1.439, de 30 de dezembro de 1975, que passou a ter a seguinte redação: 'Art. 18 - Os empreendimentos turísticos serão classificados pela EMBRATUR em categorias de conforto, serviços e preços, segundo padrões definidos pelo CNTur, por proposta da EMBRATUR. § 1º - A EMBRATUR exercerá permanente controle sobre os empreendimentos turísticos mencionados neste artigo, a fim de verificar a observância dos padrões aplicáveis às categorias em que estiverem classificados. § 2º - A não observância, pelo empreendimento turístico, dos padrões de classificação aplicáveis importará em: I - perda ou rebaixamento da classificação do estabelecimento; Il - perda, no todo ou em parte, dos benefícios que houverem sido concedidos à empresa titular do empreendimento, em virtude da aprovação do respectivo projeto, ou do seu registro na EMBRATUR. § 3º - O Poder Executivo regulará a forma e o processo para aplicação do disposto no inciso II, do parágrafo precedente, e os casos em que poderá ser suspenso o desembolso de parcelas correspondentes aos estímulos previstos nos incisos I, II e IV do art. 3º. § 4º - (...).' A Lei 6.505/77, em seu art. , incumbiu à EMBRATUR o exercício dos poderes de fiscalização conferidos à União, diretamente ou por intermédio de órgãos ou entidades públicas. O legislador ordinário sujeitou as empresas que exercessem atividades turísticas a um regime especial de controle e fiscalização, nos termos do que, a respeito, dispusesse o CNTur em resolução normativa (art. 8º). Nesse quadro legislativo surgiu o Decreto nº 87.348, de 29 de junho de 1982, que estabeleceu normas para a execução da Lei nº 6.505/77 e estabeleceu as condições em que seriam prestados os serviços de transporte turístico de superfície, além de outras determinações. Dispôs o art. 7º do referido ato normativo, in verbis: 'Art. 7º - O Conselho Nacional de Turismo - CNTur, mediante proposta da EMBRATUR, e ouvidos, no que couber, os órgãos governamentais, fixará: I - os tipos dos veículos terrestres e embarcações para turismo e as condições e padrões para sua classificação em categorias de conforto, serviços e preços; II - os padrões para a identificação oficial a ser usada na parte externa dos veículos terrestres e embarcações referidos no inciso anterior; III - o capital mínimo das empresas de que trata este Decreto, bem como o número e a categoria correspondente de veículos terrestres ou embarcações para turismo; IV - a quantidade de veículos terrestres e embarcações de turismo, para os fins referidos no § 3º do artigo 4º; V - os serviços permissíveis obrigatórios ou exclusivos que as empresas de que trata este Decreto poderão prestar ao público, conforme o tipo, referido no artigo 4º, em que tenham sido enquadrados, e a quantidade e a qualidade dos veículos terrestres ou embarcações para turismo que possuam, em cada uma das categorias mencionadas no inciso I, deste artigo.' Nos termos do art. 13, incisos II e V, do Decreto 87.348/82, a fiscalização a que se refere o art. 7º da Lei nº 6.505/77, a ser praticada pela EMBRATUR, se processaria da seguinte forma: 'Art 13 - A fiscalização a que se refere o artigo , da Lei nº 6.505, de 13 de dezembro de 1977, será exercida pela EMBRATUR mediante: (...) II - verificação do cumprimento da legislação em vigor; (...) V - verificação da manutenção dos padrões de classificação turística exigida para os veículos terrestres, embarcações e instalações. ' O Conselho Nacional de Turismo, no uso de suas atribuições, conferidas pelo art. 6º do Decreto-Lei nº 55, de 18.11.66 (revogado pela Lei nº 8.181, de 28.03.91), e considerando, dentre outros motivos, que o Decreto-Lei nº 2.294, de 21.11.86, ao tornar livre o exercício das atividades turísticas no País e extinguir a obrigatoriedade de registro prévio na Empresa Brasileira de Turismo - EMBRATUR, revogou as disposições do Decreto nº 87.348/82, tornando inadequada a regulamentação que rege a atividade das empresas que explorassem ou que viessem a explorar serviços de transporte turístico de superfície e, também, ante a indispensabilidade da fixação dos padrões aplicáveis às atividades e serviços de transporte turístico de superfície e, bem assim, a competência do CNTur para defini-los, nos termos do art. da Lei nº 6.505/77, resolveu, em 21 de maio de 1988, através da Resolução Normativa nº 32, aprovar o Regulamento para a classificação das atividades e serviços de transporte turístico de superfície. Assim, o Regulamento sancionado pelo referido Conselho definiu os requisitos para cadastro e classificação das transportadoras turísticas de superfície, os padrões para classificação dos veículos e embarcações de turismo e as normas para funcionamento, direitos e obrigações das transportadoras turísticas e agências de turismo com frota própria (art. 3º). O Anexo IV descreveu os padrões técnicos e construtivos, características mínimas obrigatórias aos veículos de turismo (ônibus e microônibus) por categorias e o Anexo V refere-se à matriz para a classificação de automóveis e utilitários de turismo. Trazida à lume a evolução quanto às normas pertinentes, impõe-se cogitar das normas tidas por fundamentos, e que não podiam ser analisadas em divórcio com o sistema até então vigente. No direito brasileiro, não obstante a Constituição de 1988 haver limitado consideravelmente o poder regulamentar, não deixando espaço para os regulamentos autônomos, em 20 de março de 1998, o Chefe do Poder Executivo, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituição, e tendo em vista o disposto na alínea 'e' do inciso XII, do art. 21 do Texto Constitucional e na Lei nº 8.987/95, editou o Decreto nº 2.521, dispondo sobre a exploração, mediante permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, dentre outras providências. Preceituam os arts. 35, 36, 56 e 101 do Decreto nº 2.521/98, in verbis: 'Art. 35. Constituem serviços especiais os prestados nas seguintes modalidades: I - transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento contínuo; II - transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento eventual ou turístico; Ill - transporte internacional em período de temporada turística; Art. 36. Os serviços especiais previstos nos incisos I e Il do artigo anterior têm caráter ocasional, só podendo ser prestados em circuito fechado, sem implicar o estabelecimento de serviços regulares ou permanentes e dependem de autorização do Ministério dos Transportes, independentemente de licitação, observadas, quando for o caso, as normas dos tratados, convenções e acordos internacionais, enquanto vincularem a República Federativa do Brasil. § 1º Para os serviços previstos nos incisos I e II do artigo anterior, não poderão ser praticadas vendas de passagens e emissões de passagens individuais, nem a captação ou o desembarque de passageiros no itinerário, vedadas, igualmente, a utilização de terminais rodoviários nos pontos extremos e no percurso da viagem, e o transporte de encomendas ou mercadorias que caracterizem a prática de comércio, nos veículos utilizados na respectiva prestação. § 2º Os veículos, quando da realização de viagem de fretamento, deverão portar cópia da autorização expedida pelo Ministério dos Transportes. § 3º O não atendimento ao disposto no parágrafo anterior implicará a apreensão do veículo, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas neste Decreto e em legislação específica. § 4º O Ministério dos Transportes organizará e manterá cadastro das empresas que obtiverem autorização para a prestação dos serviços de transporte de que trata este artigo. § 5º A empresa transportadora que se utilizar do termo de autorização para fretamento contínuo, fretamento eventual ou turístico para a prática de qualquer outra modalidade de transporte diversa da que lhe foi autorizada, será declarada inidônea e terá seu registro cadastral cassado imediatamente, sem prejuízo da responsabilidade civil e das demais penalidades previstas neste Decreto. § 6º O Ministro de Estado dos Transportes poderá estabelecer, através de norma complementar, a regulamentação dos serviços de que trata este artigo, bem como de outras exigências e procedimentos para sua autorização e operação, visando maior conforto e segurança para os usuários e para o sistema de transporte. Art. 56. Na execução dos serviços serão utilizados ônibus que atendam as especificações constantes do edital e do contrato. § 1º A empresa transportadora é responsável pela segurança da operação e pela adequada manutenção, conservação e preservação das características técnicas dos veículos. § 2º É facultado ao órgão fiscalizador, sempre que julgar conveniente, e observado o disposto na legislação de trânsito, efetuar vistorias nos veículos, podendo, neste caso, determinar a suspensão de tráfego dos que não atenderem as condições de segurança, de conforto e de higiene, sem prejuízo da aplicação das penalidades previstas nos respectivos contratos. § 3º O veículo só poderá circular equipado com registrador gráfico ou equipamento similar e portando os documentos exigidos na legislação de trânsito, os formulários para registro das reclamações de danos ou extravio de bagagem, bem assim ter afixado, em local visível e de fácil acesso o quadro de preços das passagens e a relação dos telefones dos órgãos de fiscalização. § 4º A transportadora manterá o registrador gráfico ou equipamento similar em perfeito estado de funcionamento e, por período mínimo de noventa dias, os correspondentes registros, apresentando-os à fiscalização sempre que solicitada. Art. 101. Compete ao Ministro de Estado dos Transportes baixar as normas complementares a este Decreto, inclusive para a instituição e implantação de sistemática de identificação dos proprietários ou responsáveis pelas bagagens transportadas.' (grifos meus). A par das considerações que poderiam ensejar os limites do poder regulamentar de que se cuida, com fundamento nos arts. 36, § 6º e 101 do Decreto nº 2.521/98, e na Lei nº 9.503/97, em 13 de novembro de 2001, o Ministério de Estado dos Transportes, através da Secretaria de Transportes Terrestres, órgão específico de assessoramento direto ao Secretário Executivo, expediu a Norma Complementar STT nº 18, que estabelecia procedimentos para cadastramento e autorização de empresas para prestação dos serviços especiais previstos nos incisos I e II do art. 35 do Decreto nº 2.521/98, como é o caso da autora. Dispõem os arts. 1º, 3º, inciso I e 5º, § 6º, da NC STT nº 18/2001: 'Art. 1º Esta Norma Complementar, expedida com fundamento nos artigos 36, § 6º, e 101 do Decreto n.º 2.521, de 20 de março de 1998, e na Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 1997, estabelece procedimentos para cadastramento e autorização de empresas para prestação dos serviços especiais, previstos nos incisos I e II do artigo 35, do Decreto n.º 2.521, de 1998. Art. 3º Para os fins desta Norma, considera-se: I - ônibus: veículo automotor de transporte coletivo com capacidade para mais de 20 (vinte) passageiros sentados, ainda que, em virtude de adaptações com vista à maior comodidade destes, transporte número menor. Art. 5º A habilitação de empresas no registro cadastral referido no artigo anterior, deverá ser feita mediante requerimento dirigido ao Diretor do DTR e protocolizado no Ministério dos Transportes ou, então, encaminhado por Sedex ao DTR (SAN, Quadra 03, Bloco A - 1º andar - Sala 14070 - Edifício Núcleo dos Transportes - Brasília - DF, CEP 70040-902), acompanhado da seguinte documentação: (...) § 6º Para se habilitar ao registro previsto neste artigo, a empresa transportadora deverá comprovar que dispõe de, no mínimo, 2 (dois) ônibus, mediante a apresentação dos Certificados de Registro e Licenciamento de Veículo, bem assim dos respectivos contratos de arrendamento, quando for o caso. ' Analisando a questão sob a ótica da necessidade de autorização do Ministério dos Transportes, independentemente de licitação, para a prestação dos serviços de transporte elencados nos incisos I e II do art. 35 do Decreto nº 2.521/98, imposta pelo art. 36 do referido ato normativo autônomo, vislumbra-se que a Administração Pública, neste caso, optou por delegar ao particular a atividade de transporte rodoviário coletivo de passageiros, motivo pelo qual a atividade exercida pela autora pertence à esfera da livre iniciativa, não sendo estranha, portanto, ao campo da exploração da atividade econômica. Isso ocorre porque a autorização de serviço público (da mesma forma que a autorização de uso de bem público)é dada no interesse exclusivo do particular que a obtém, enquanto atendido, igualmente o serviço público, por isso, inclusive que discricionário, motivo pelo qual não exerce o particular uma atividade que vá ser usufruída por terceiros, necessariamente, mas apenas por ele mesmo, já que o interesse público só reflexamente é atingido. Vale dizer, a atividade que constitui serviço público propriamente dito, quando prestado diretamente pelo Poder Público ou pelas concessionárias ou permissionárias, perde essa qualidade quando prestado mediante autorização, por faltar-lhe uma característica essencial que é o atendimento de necessidades coletivas. Precisamente por ser a autorização dada no interesse exclusivo do particular, não há necessidade de que lhe sejam delegadas prerrogativas públicas. O poder público titular do serviço dá a autorização com base no poder de polícia do Estado e, com base nesse mesmo poder, estabelece as condições em que a atividade será exercida e fiscaliza o exercício da atividade (Di Pietro, op. cit. pp. 134 e 135). Deste modo, perante a situação fática, cabe ao agente público, mediante avaliação discricionária, nos limites da norma jurídica e sem olvidar os princípios constitucionais que norteiam sua atuação, estabelecer as condições em que a atividade será exercida, exercendo seu poder de polícia em sua máxima dimensão, com todas as limitações a este poder e todas as responsabilidades oriundas do seu exercício. Deve o Judiciário ponderar se a atuação do agente público, além de estar esteada na lei, é eficiente e razoável para o perfeito aprazimento da finalidade para a qual se propõe. Compete-lhe a verificação, portanto, da execução fiel dos princípios constitucionais expressos e implícitos nas práticas administrativas. Para o deslinde do caso em comento, interessa-nos, em especial, a análise da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que, dentre outras providências, dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, criou o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; bem como das Resoluções nº 233/03 e 1.166/05 da ANTT. A Lei nº 10.233/2001 relacionou, no art. 11, os seguintes princípios: 'Art. 11. O gerenciamento da infra-estrutura e a operação dos transportes aquaviário e terrestre serão regidos pelos seguintes princípios gerais: I - preservar o interesse nacional e promover o desenvolvimento econômico e social; II - assegurar a unidade nacional e a integração regional; III - proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados; IV - assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência; V - compatibilizar os transportes com a preservação do meio ambiente, reduzindo os níveis de poluição sonora e de contaminação atmosférica, do solo e dos recursos hídricos; VI - promover a conservação de energia, por meio da redução do consumo de combustíveis automotivos; VII - reduzir os danos sociais e econômicos decorrentes dos congestionamentos de tráfego; VIII - assegurar aos usuários liberdade de escolha da forma de locomoção e dos meios de transporte mais adequados às suas necessidades; IX - estabelecer prioridade para o deslocamento de pedestres e o transporte coletivo de passageiros, em sua superposição com o transporte individual, particularmente nos centros urbanos; X - promover a integração física e operacional do Sistema Nacional de Viação com os sistemas viários dos países limítrofes; XI - ampliar a competitividade do País no mercado internacional; XII - estimular a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias aplicáveis ao setor de transportes' (sublinhei). O art. 14, inciso III, alínea 'b', do referido diploma legal, estabelece, como diretriz para o transporte terrestre, que o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de fretamento, depende de autorização. O § 2º do mencionado dispositivo dispõe ser vedada a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros, de qualquer natureza, que não tenham sido autorizados, concedidos ou permitidos pela autoridade competente. Dentre os objetivos da Agência Nacional de Transportes Terrestres (entidade integrante da Administração Federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério dos Transportes - art. 21), vislumbra-se, no art. 20, que: 'Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário: I - implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei; II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a: a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem econômica' (grifos meus). O inciso III do art. 22, por sua vez, especifica que constitui esfera de atuação da ANTT o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Nos termos do art. 24, incisos I, II, III, IV, VIII e XIV, em sua esfera de atuação, cabe à ANTT, como atribuições gerais: 'Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais: I - promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de serviços de transporte; II - promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; III - propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre; IV - elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição; V - editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos; VI - reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transporte terrestre já celebrados antes da vigência desta Lei, resguardando os direitos das partes e o equilíbrio econômico-financeiro dos respectivos contratos; VII - proceder à revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais, após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda; VIII - fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento; IX - autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for o caso, propostas de declaração de utilidade pública para o cumprimento do disposto no inciso V do art. 15; X - adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos arrendamentos contratados; XI - promover estudos sobre a logística do transporte intermodal, ao longo de eixos ou fluxos de produção; XII - habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulação com as demais agências reguladoras de transportes; XIII - promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de dutovias do Brasil e às empresas proprietárias de equipamentos e instalações de transporte dutoviário; XIV - estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas; XV - elaborar o seu orçamento e proceder à respectiva execução financeira. Parágrafo único. No exercício de suas atribuições a ANTT poderá: I - firmar convênios de cooperação técnica e administrativa com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, tendo em vista a descentralização e a fiscalização eficiente das outorgas; II - participar de foros internacionais, sob a coordenação do Ministério dos Transportes' . Da leitura desses incisos e do parágrafo único depreende-se que das atribuições gerais conferidas à ANTT, à exceção do poder de fiscalização da prestação dos serviços (inciso VIII) e daquelas constantes dos incisos IV e XIV, vale dizer, para elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição, bem assim para estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas, as demais não dizem respeito à competência para a referida autarquia estabelecer, através de regulamentos por ela editados, padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de passageiros. As atribuições específicas pertinentes ao transporte rodoviário encontram-se delineadas no art. 26 e respectivos incisos, da Lei 10.233/2001: 'Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário: I - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de permissão para prestação de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; II - autorizar o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo, com a finalidade de turismo; III - autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento; IV - promover estudos e levantamentos relativos à frota de caminhões, empresas constituídas e operadores autônomos, bem como organizar e manter um registro nacional de transportadores rodoviários de cargas; V - habilitar o transportador internacional de carga; VI - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros; VII - fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para exploração da infra-estrutura. (...) § 6o No cumprimento do disposto no inciso VII do caput, a ANTT deverá coibir a prática de serviços de transporte de passageiros não concedidos, permitidos ou autorizados. Quanto ao ato de outorga de autorização para a prestação de serviços de transporte de passageiros, passo a transcrever os seguintes dispositivos da Lei nº 10.233/2001: 'Art. 28. A ANTT e a ANTAQ, em suas respectivas esferas de atuação, adotarão as normas e os procedimentos estabelecidos nesta Lei para as diferentes formas de outorga previstos nos arts. 13 e 14, visando a que: I - a exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte se exerçam de forma adequada, satisfazendo as condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação do serviço, e modicidade nas tarifas; II - os instrumentos de concessão ou permissão sejam precedidos de licitação pública e celebrados em cumprimento ao princípio da livre concorrência entre os capacitados para o exercício das outorgas, na forma prevista no inciso I, definindo claramente: a) (VETADO) b) limites máximos tarifários e as condições de reajustamento e revisão; c) pagamento pelo valor das outorgas e participações governamentais, quando for o caso. Art. 29. Somente poderão obter autorização, concessão ou permissão para prestação de serviços e para exploração das infra-estruturas de transporte doméstico pelos meios aquaviário e terrestre as empresas ou entidades constituídas sob as leis brasileiras, com sede e administração no País, e que atendam aos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela respectiva Agência. Art. 33. Os atos de outorga de autorização, concessão ou permissão a serem editados e celebrados pela ANTT e pela ANTAQ obedecerão ao disposto na Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, nas subseções II, III, IV e V desta Seção e nas regulamentações complementares a serem editadas pelas Agências. Art. 43. A autorização aplica-se segundo as diretrizes estabelecidas nos arts. 13 e 14 e apresenta as seguintes características: I - independe de licitação; II - é exercida em liberdade de preços dos serviços, tarifas e fretes, e em ambiente de livre e aberta competição; III - não prevê prazo de vigência ou termo final, extinguindo-se pela sua plena eficácia, por renúncia, anulação ou cassação. Art. 44. A autorização será disciplinada em regulamento próprio pela Agência e será outorgada mediante termo que indicará: I - o objeto da autorização; II - as condições para sua adequação às finalidades de atendimento ao interesse público, à segurança das populações e à preservação do meio ambiente; III - as condições para anulação ou cassação; IV - as condições para a transferência de sua titularidade, segundo o disposto no art. 30. Art. 47. A empresa autorizada não terá direito adquirido à permanência das condições vigentes quando da outorga da autorização ou do início das atividades, devendo observar as novas condições impostas por lei e pela regulamentação, que lhe fixará prazo suficiente para adaptação.' Da leitura dos artigos 29, 33, 44 e 47, retroreferidos, verifica-se que, para os casos de autorização, tudo que se prevê é a disciplina em regulamento próprio, nada podendo recomendar, no entanto, a aplicação da disciplina da Lei 8.987/95, no que se refere à formalidade de licitação, porquanto é a própria Lei 8.987/95 que não a prevê nos casos de autorização. Assim, estando a autora regularmente investida na outorga da autorização para o desempenho do serviço público sob o regime de fretamento, importa dizer que, na complexa relação que se põe na presente ação, é de ver que a Resolução 1166/05 novamente cuidou da autorização dos especiais serviços já descritos, cuidando do Certificado de Registro para Fretamento nos seus artigos 6º e seguintes, e, no que importa, assim dispôs, no seu art. 39: 'Art. 39. A autorizatária deverá portar no veículo, quando da realização da viagem, a seguinte documentação, além da exigida pela legislação de trânsito: I - Cópia autenticada do Certificado de Registro para Fretamento - CRF; II - Autorização de viagem com a relação de passageiros e, no caso de fretamento contínuo, os respectivos anexos; II - autorização de viagem com a relação de passageiros e, no caso de fretamento contínuo, a Relação Específica de Passageiros; (Alterado pela Resolução nº 3.620, de 15.12.10) III - Comprovação do vínculo dos motoristas com a detentora do CRF; IV - Cópia autenticada da apólice de seguro de responsabilidade civil, com cobertura total durante todo o período da viagem e comprovante de pagamento do seguro, caso mensal; V - Nota fiscal da prestação do serviço no caso de Fretamento Eventual ou Turístico; V - nota fiscal da prestação do serviço no caso de Fretamento Eventual ou Turístico emitida no Estado onde se iniciará a viagem. (alterada pela Resolução nº 2390, de 20.11.07) VI - Certificado de Segurança Veicular - CSV; e VI - Laudo de Inspeção Técnica - LIT, e VII - formulário para registro das reclamações de danos ou extravio de bagagem.' Na verdade, não trazer o referido documento constitui infração administrativa, nos exatos termos do art. , IV, 'b' da Res. 233/03. Penso que no centro da presente discussão está exatamente a evidenciação da infração ou não no momento da fiscalização, pois o argumento quanto à tentativa de equiparar o pagamento da taxa de transbordo ao tributo para fins de invocação, basicamente, das Súmulas 70 e 323 do Supremo Tribunal Federal, não encontra, nesta fase, crédito, pois na verdade tal pagamento não se equipara a tributo, mas a verdadeira indenização, nos termos da citada Res. 233/03, em seu art. , § 4º: 'Caberá à empresa infratora o pagamento da despesa de transbordo referida nos §§ 2º e 3º deste artigo, identificada no 'Termo de Fiscalização Com Transbordo' (Anexo I), expedido pela fiscalização, tomando-se por base a distância a ser percorrida, por passageiro transportado e o coeficiente tarifário vigente para os serviços regulares da mesma categoria do executado pela infratora ou do executado pela permissionária ou autorizatária que presta o transbordo, se esse for de categoria inferior.' Se esta, a única questão jurídica, não parece socorrer à autora, é exatamente na questão de fato que sua razão transparece, hialina, pois se é certo que se exige a apresentação da Apólice de Seguro, não se evidenciou qualquer norma impondo a sua apresentação por endosso, e, no caso, verifica-se que a autora efetivamente é detentora de Apólice de Seguro vigente (EVENTO 1 OUT 8), inclusive com prêmios devidamente em dia (EVENTO 1 OUT 9, daí porque, muito embora a autuação (EVENTO 1 OUT 10), constate a falte do porte da 'apólice ou endosso' por ocasião da fiscalização, tal documento parece efetivamente existente, o quanto basta para evidenciar a verossimilhança das alegações. Ante o exposto, DEFIRO a tutela antecipada a fim de reconhecer em favor da autora, independentemente do pagamento de qualquer despesa ou taxa de estadia, o direito de suspender o efeito do Auto de Infração já mencionado, com a conseqüente imediata liberação do ônibus, identificado em inicial. A decisão singular esta bem fundamentada. Esclareço que para a concessão da antecipação da tutela, devem restar demonstrados a relevância do fundamento alegado pela parte impetrante, comprovando a violação do seu direito líquido e certo ou a sua iminente ocorrência e a possibilidade de ineficácia da medida, suspendendo os efeitos do ato para preservar o direito afirmado, evitando o seu perecimento, questões, essas dirimidas com propriedade. Além disso, nos termos do artigo 131 do CPC "o juiz apreciará a prova, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes; mas deverá indicar, os motivos que lhe formaram o convencimento." Assim, converto o recurso em agravo retido, com fundamento no inciso II do art. 527 do CPC. Intime (m)-se. Decorrido o prazo legal, dê-se baixa com remessa dos autos à Vara de origem, para os devidos fins.
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